V SA/Wa 2800/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej jako Dyrektor ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. (dalej jako Kierownik ARiMR) nr [...] z [...] maja 2016 r. w sprawie odmowy przyznania M.S. płatności do obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami i nałożył sankcje. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych: M.S. złożył w dniu [...] maja 2015 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o przyznanie płatności z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oraz o przyznanie płatności rolnośrodowiskowo-klimatycznej wraz z załącznikami graficznymi. We wniosku ONW zadeklarowano powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 10,60 ha. Po przeprowadzeniu w dniu 9 maja 2016 r. kontroli administracyjnej stwierdzono błędy przekroczenia powierzchni deklarowanej w stosunku do uprawnionej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) o 3,89 ha tj. działki rolnej B, położonej na działce ew. nr [...], obręb geodezyjny K., gmina G., powiat [...] (pow. stwierdzona 3,99 ha) oraz działki rolnej C, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], obręb geodezyjny K., gmina G., powiat [...] (pow. stwierdzona 0,72 ha). W dniu [...] maja 2016 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję, którą odmówił przyznania wnioskodawcy płatności do obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami i nałożył sankcje w wysokości 696,31 zł. Jak wyjaśniono w treści uzasadnienia wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w kontroli wynosi 57,97 % a zatem zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 % rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. W dniu 10 czerwca 2016 r. wnioskodawca złożył odwołanie. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Ustalił stan faktyczny sprawy i wskazał, że przyjął powierzchnię w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku rolnika. Powierzchnie PEG, jak wskazał stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1-8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Organ odwoławczy podkreślił, że podziela stanowisko Kierownika Biura, który rozpatrując wniosek o przyznanie płatności stronie ustalił - przeprowadzając kontrolę administracyjną - że strona zadeklarowała powierzchnie działek rolnych niezgodnie ze stanem faktycznym. Dyrektor zauważył, iż podczas kontroli stwierdzono zawyżenie przez rolnika deklaracji do płatności działek o nr ew. [...] oraz [...] (odpowiednio o 3,99 ha oraz 0,72 ha) przy uwzględnieniu ortofotomapy z 3 maja 2015 r. Różnice, jak podkreślono wynikały w przypadku działki nr [...] z wykluczenia z powierzchni działki fragmentu nie użytkowanego rolniczo, zajętego budynkami i zadrzewieniem, a w przypadku działki nr 9/5 do płatności uwzględniono największy spójny obszar użytkowany rolniczo. Na decyzję Dyrektora beneficjent złożył skargę wskazując, że zaskarżona decyzja została źle rozpoznana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 23 października 2017 r. stanowiącym uzupełnienie skargi pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) błąd w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ I instancji, polegający na przyjęciu, że deklarowana we wniosku powierzchnia gruntów rolnych, stanowiąca podstawę do przyznania jednolitej płatności obszarowej jest niższa od faktycznej; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że argumenty dotyczące nowego zagospodarowania działek nie odzwierciedlają aktualnego na 2015 r. stanu obu działek. 3) naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niedochowanie przez organ administracji publicznej obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; 4) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez niezweryfikowanie poprzez organy administracji obu instancji w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, przejawiające się w zignorowaniu przez organy oświadczeń skarżącego dotyczących zagospodarowania powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności, a nadto nieprzeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego dotyczącego kwestii zarzutów podnoszonych przez skarżącego, 5) art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, poprzez brak analizy organu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. brak rozpatrzenia oświadczeń skarżącego co do ustalonej powierzchni działek skarżącego kwalifikujących się do przyznania płatności w niniejszej sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej i ją poprzedzającej decyzji organu I instancji jako wydanej z naruszeniem prawa i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że organ oparł się na ortofotomapie z dnia 3 maja 2015 r. a w gospodarstwie rolnym skarżącego nie została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności i kwalifikowalności powierzchni. Brak jest w aktach udokumentowanego raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności. Ponadto pełnomocnik jest przekonany, że wobec spornej kwestii powierzchni obszaru rolnego objętego przez skarżącego wnioskiem o dopłatę, organ winien był przeprowadzić rzetelne postępowanie dowodowe w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem sporu w sprawie jest zasadność braku przyznania Skarżącemu płatności za 2015 r. do obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) – wraz z sankcją. W ocenie Sądu decyzje organów w tym zakresie są prawidłowe. Należy zauważyć, że podstawowymi aktami prawnymi mającymi zastosowanie w sprawie jest przede wszystkim ustawa z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015r. nr 349), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364) oraz rozporządzenie Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 str. 608 ze zm.), a także rozporządzenie Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm.). W sprawie zostało ustalone, że Skarżący w złożonym wniosku za 2015 r. ubiegał się m.in. płatności ONW. Jest również niesporne, że w dniu 9 maja 2016 r. przeprowadzono kontrolę administracyjną, w ramach której ustalono, że we wniosku strona zgłosiła do płatności 10,60 ha działek rolnych (działki o nr ew. [...] oraz [...]), a organ ustalił powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG) na podstawie ortofotomapy z 3 maja 2015 r., o wielkości 6,71 ha (pow. działki [...] – 3,99 ha; działki [...] – 0,72 ha). Wykluczeniu uległa powierzchnia pierwszej z działek o pow. 1,01 ha, a drugiej o pow. 2,88 ha. Okoliczność ta spowodowała, jak wskazano w decyzjach organów, że różnica procentowa między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 57,97 %. Podstawą do ustalenia powyższych danych, stanowi zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1306/2013, system identyfikacji działek rolnych, który ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 ww. rozporządzenia system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności umożliwia weryfikację uprawnień oraz kontrole krzyżowe z wnioskami o przyznanie pomocy i systemem identyfikacji działek rolnych. Przy tym ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru na aktualnym obrazie ortofotomapy. Ustając wysokość płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zatem płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (UE) nr 1307/2013, gdy gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wie Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013"; 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z ust 2 tego paragrafu płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych: 1) na których jest: a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną"; b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013; 2) położonych na obszarach ONW. Przepisy te prawidłowo zostały zastosowane przez organy w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, które to ustalenia faktyczne kwestionuje pełnomocnik strony skarżącej zgłaszając wątpliwości co do aktualności ortofotomapy z 3 maja 2015 r., braku przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie rolnym Skarżącego i uzyskanych w ten sposób danych dotyczących wielkości działek i nowego zagospodarowania spornych działek. W odniesieniu do tak przedstawionego stanowiska należy wskazać, że w sytuacji gdy organ nie miał wątpliwości co do powierzchni gruntów zadeklarowanych przez Skarżącego we wniosku, a treść wniosku jest dla niego wiążąca, co podkreślił również pełnomocnik na stronie 3 w piśmie z 23 października 2017 r., organ mógł odstąpić od przeprowadzenia kontroli na miejscu, tym bardziej, że przeprowadzenie takiej kontroli nie jest obligatoryjne. Wskazać należy, że system kontroli na miejscu stanowi uzupełnienie systemu kontroli administracyjnej, co oznacza, że przeprowadzenie kontroli na miejscu – stanowiącej jedynie uzupełnienie systemu kontroli administracyjnej – nie ma charakteru obligatoryjnego środka dowodowego. Zatem zdaniem Sądu za prawidłowe i wystarczające w rozpoznawanej sprawie uznać należało ustalenia organu dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w stosunku do działek (bez przeprowadzenia kontroli na miejscu) w oparciu o system kontroli administracyjnej (ortofotomapa). Brak jest w związku z tym podstaw do uwzględnienia zastrzeżeń co do kontroli administracyjnej i jej wyników, a stanowisko organu II instancji w tym zakresie szczegółowo uzasadnione w decyzji, poparte odwołaniem się do wszystkich zgromadzonych materiałów dowodowych, w tym zdjęć oraz obowiązujących przepisów prawa - Sąd podziela. Brak jest również podstaw do uznania za zasadne stanowiska pełnomocnika strony skarżącej w zakresie sposobu weryfikacji oświadczenia Skarżącego o faktycznym zagospodarowaniu deklarowanej powierzchni, ponieważ w sytuacji gdy Skarżący, zgłosił we wniosku 10,60 ha do płatności pomimo, że część działki była wykluczona z uwagi na zadrzewienia oraz zajęta pod budynek, nie może twierdzić, że organ pozbawił go bezzasadnie dopłat. Należy przy tym zauważyć, że w zakresie odmowy płatności i zastosowania sankcji organy prawidłowo zastosowały wskazywany w decyzjach art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. Przepis ten stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Należy stwierdzić w związku z tym, że Dyrektor ARiMR prawidłowo zastosował treść przytoczonego wyżej art. 19 ust. 2 rozporządzenia, właściwie wyliczył różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną, a zatem treść rozstrzygnięcia przyjętego przez organ Sąd uznał za zgodną z powołanymi wyżej przepisami. W ocenie Sądu niezasadne jest także stanowisko pełnomocnika, co do naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Posiadane dowody poddano analizie i ocenie we wzajemnej łączności. A samo postępowanie zostało przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do organów, które udzielały stronie niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania. Jak chociażby pisma z 17 lipca i 27 lipca 2015 r. stanowiące wyczerpującą odpowiedź organu na pisma skarżącego z 10 lipca i 22 lipca 2015 r. którym zwrócił się o udzielenie wyjaśnień dotyczących złożenia wniosku pomocowego. W tym stanie rzeczy należy uznać, że w ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organ II instancji są prawidłowe i mają oparcie w zebranym materiale dowodowym. W kontrolowanej sprawie Dyrektor ARiMR podjął bowiem wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości umożliwił podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW oraz nałożenia sankcji. Decyzja jest zrozumiała, a argumenty w niej zawarte pozwalają na prześledzenie rozumowania organu. Biorąc to pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm.).