V SA/Wa 2805/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski (spr.), Asesor WSA - Arkadiusz Koziarski, Protokolant sekr. sąd. - Agnieszka Ciszek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę. R. J. (dalej jako "Skarżący", "Strona") wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej jako "GIF", "organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...] (dalej jako "WIF", "organ I instancji") z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] odmawiającą przeniesienia na rzecz Skarżącego zezwolenia nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. zmienionego decyzją WIF nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., wydanego dla T. O. oraz M. Z. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie: [...], położonej w miejscowości [...]-[...]przy ul. [...] (dalej również jako "[...]"). Jako podstawę odmowy GIF wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 99 ust. 2, art. 104a ust. 1 i 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944 ze zm., dalej: "u.p.f.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Skarżący wystąpił o przeniesienie na jego rzecz zezwolenia udzielonego T. O. oraz M. Z. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], zmienionego następnie decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie: [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...], z uwagi na zawartą w dniu [...] sierpnia 2020 r. umowę sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa w trybie art. 55¹ k.c. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. WIF wezwał Skarżącego reprezentowanego przez pełnomocnika do złożenia oświadczeń dotyczących umów zawartych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej i do ich przedłożenia do akt sprawy m.in. umów z których wynika konieczność podporządkowania się określonym wytycznym lub poleceniom odnośnie prowadzenia działalności gospodarczej, przedłożenia pisemnego oświadczenia o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w zezwoleniu itp. W odpowiedzi na powyższe wezwania, pełnomocnik Skarżącego przekazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Strona nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Nadto zaznaczył, że decyzja cofająca stronie zezwolenie na prowadzenie [...] została wydana ponad 3 lata temu, a zatem okoliczność ta z uwagi na brzmienie art. 101 u.p.f. nie powinna być brana pod uwagę w realiach przedmiotowej sprawy. Odnosząc się do nieobecności Skarżącego w aptece podczas kontroli doraźnych w październiku 2019 r. oraz w styczniu 2020 r. pełnomocnik wyjaśnił, że nieobecności te miały charakter chwilowy i były usprawiedliwione. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., o podanym wyżej numerze, WIF odmówił przeniesienia na rzecz Skarżącego zezwolenia nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. zmienionego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019r. wydanego przez WIF dla T. O. oraz M. Z. na prowadzenie [...]. Po rozpoznaniu odwołania, GIF decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., o wskazanym wyżej numerze, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2020 r. Kierując się treścią art. 101 pkt 4 u.p.f. wskazał, że odmowa udzielenia zezwolenia na prowadzenie [...], następuje gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia [...]. Organ odwoławczy podkreślił fakt braku w ustawie definicji pojęcia "rękojmi należytego prowadzenia [...]" lecz jego zdaniem – kierując się stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych - ocenie podlegają takie cechy postępowania podmiotu (zezwoleniobiorcy), jak uczciwość i rzetelność w prowadzeniu danej działalności, jak też dotychczasowe zachowanie świadczące o przestrzeganiu ustawowych zasad prowadzenia tego rodzaju działalności. Analizując wniosek strony, GIF wskazał, że Skarżący ubiega się o przeniesienie na jego rzecz zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w której był on kierownikiem i jak wynika z akt sprawy, w okresie kiedy kierował on [...] doszło do nieprawidłowości. Strona w przypadku przeniesienia zezwolenia byłaby przedsiębiorcą oraz kierownikiem apteki jednocześnie. Organ odwoławczy wskazał, że kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie dawania rękojmi należytego prowadzenia [...] w świetle dotychczasowego postępowania Skarżącego jako kierownika apteki ogólnodostępnej. Kierując się zamieszczonym w art. 101 pkt 2 u.p.f. wskazaniem GIF zauważył, że odmawia się udzielenia zezwolenia na prowadzenie [...], gdy wnioskodawcy w okresie 3 lat przed dniem złożenia wniosku cofnięto zezwolenie m.in. na prowadzenie [...]. Z akt sprawy wynika, że R. J. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] WIF cofnął zezwolenie na prowadzenie [...], jednakże powyższe pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy z uwagi na upływ 3 - letniego okresu wskazanego w art. 101 pkt 2 u.p.f. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., WIF cofnął zezwolenie [...] z dnia [...] listopada 2000 r. zmienione decyzją znak: [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. na prowadzenie [...] o nazwie: [...] położonej w [...] przy ul. [...], udzielone wspólnie R. J. oraz A. P. Nadto GIF wskazał na fakt – że w czasie gdy Skarżący pełnił funkcje kierownika [...]- decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] WIF nakazał T. O. i M. Z., prowadzącym [...] zapewnić obecność kierownika [...] lub magistra farmacji spełniającego wymagania art. 88 ust. 2 u.p.f. w godzinach czynności [...]; prowadzić prawidłowo ewidencję zatrudnionych w [...] farmaceutów i techników farmaceutycznych oraz realizować prawidłowo recepty papierowe. Z decyzji tej wynika, że w czasie kontroli doraźnej podczas gdy [...] była czynna dla pacjentów nie był w niej obecny kierownik [...] lub magister farmacji spełniający wymagania art. 88 ust. 2 u.p.f. co stanowiło naruszenie art. 92 u.p.f., ponadto ewidencja zatrudnionych w [...] osób nie była prawidłowo prowadzona, gdyż brak było części wymaganych w niej wpisów, tj. dat rozwiązania stosunków pracy z osobami nie wykonującymi już w [...] czynności fachowych. Powyższe również stanowiło naruszenie art. 88 ust. 5 pkt. 6 u.p.f., zgodnie z którym do zadań kierownika [...] należy prowadzenie ewidencji zatrudnionych w aptece osób wymienionych wart. 90 u.p.f. Zdaniem GIF nie można uznać wyjaśnień Skarżącego dotyczących jego nieobecności w [...], a znajdujących się w aktach sprawy, za przekonywujące, gdyż nie miały one charakteru incydentalnego. Jak podkreślił organ odwoławczy, kontrole przeprowadzone przez inspektorów w dniach [...]października 2019 r. i [...]stycznia 2020 r. wykazały dwukrotne naruszenie art. 92 u.p.f., a ponadto z akt sprawy wynika również szereg innych naruszeń, m. in. stwierdzony brak wylogowania się strony z systemu informatycznego używanego w [...] przy opuszczeniu [...], brak podpisu Skarżącego na zrealizowanej recepcie oraz nieprawidłowości w prowadzonej ewidencji osób zatrudnionych w [...]. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 101 pkt 4 u.p.f. poprzez jego błędne zastosowania polegające na uznaniu, że Skarżący nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż organ nie miał podstaw do stwierdzenia, iż Strona nie daje rękojmi należytego prowadzenia [...], przez co podtrzymanie decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie [...] było całkowicie bezpodstawne; 2. art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie kluczowych dla niniejszej sprawy dowodów powołanych przez Skarżącego; 3. art. 8 § 1 i § 2 w zw. z 107 § 6 k.p.a. poprzez nieustosunkowania się do wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez Stronę oraz przeprowadzenie postępowania w sposób wadliwy oraz nienależyte przedstawienie stanowiska w zaskarżonej decyzji przez co organ II instancji naruszył zasadę zaufania obywatela do organu administracji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie jej organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od GIF kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, ustosunkowując się do kwestii rękojmi należytego prowadzenia [...], że ta kwestia została już rozpatrzona podczas procedury wydawania opinii odnośnie możliwości pełnienia funkcji kierownika [...] "[...]". Strona została zweryfikowana przez Izbę [...] oraz WIF [...] pod kątem pełnienia wymogów do prowadzenia [...]. Badano kwalifikacje specjalistyczne i moralne Skarżącego m.in. rękojmię należytego wykonywania zawodu i wydały ocenę pozytywną. Wnoszący skargę odniósł się również do protokołów z kontroli doraźnej i podkreślił, że jego nieobecność w aptece była chwilowa i usprawiedliwiona, przyjechał do [...] po 20 minutach z oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia, gdzie składał dokumenty refundacyjne. A od godziny 8:00 był obecny w [...], czego dowodem była sprzedaż prowadzona przy wykorzystaniu konta/profilu strony w programie sprzedażowym [...]. W dalszej kolejności Skarżący wskazał, że podczas kontroli, która odbyła się w dniu [...] stycznia 2020 r. w [...] odbywał się remanent oraz prace porządkowe. Ponadto Strona zrealizowała recepty dla pacjentów wcześniej umówionych na odbiór leków, a następnie nakazała zamknięcie apteki na czas swojej (chwilowej) nieobecności. Zatem w odczuciu Skarżącego, brak rękojmi prowadzenia [...] powinien być stosowany wobec podmiotów, które dopuściły się czynów poważniejszych niż te skutkujące cofnięciem zezwolenia, co w przypadku chęci ponownego otwarcia [...] skutkuje karą trzyletniego zakazu prowadzenia apteki ogólnodostępnej. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą wcześniej w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i podkreślił, że z decyzji WIF z dnia [...] września 2021 r. nr [...] wynika jednoznacznie, że zezwolenie uległo wygaśnięciu, a nie cofnięciu. Do pisma załączono przedmiotową decyzję. W trakcie rozprawy w dniu 20 stycznia 2022 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z decyzji WIF z dnia [...] września 2021 r. załączonej do pisma Skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021 poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę materiaInoprawną podjętych w niniejszej sprawie przez organy rozstrzygnięć stanowił m.in. art. 99 ust. 2 i art. 104a ust. 1 i 2 w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f. Przepisy te znajdują zastosowanie w przypadku odmowy przeniesienia zezwolenia na prowadzenie [...]. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo zastosowały powyższe przepisy, do właściwie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Na wstępie należy zauważyć ze przepis art. 104a ust. 1 i 2 u.p.f. przewiduje, że przeniesienie zezwolenia na prowadzenie [...]na rzecz nabywcy jest uzależnione od spełnienia wymagań, o którym mowa w art. 99 ust. 1, na rzecz podmiotu, który nabył całą [...], w rozumieniu art. 55¹ k.c., od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli nabywca [...]spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4-4b i art. 101 pkt 2-5 oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu. W szczególności, w sprawie ma zastosowanie art. 101 pkt 4 u.p.f. w którym odmowa ma swoje uzasadnienie wobec faktu, że Wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia [...]. W aktualnym stanie prawnym nie zawarto definicji "rękojmi należytego prowadzenia [...]" lecz posiłkując się dorobkiem doktryny i orzecznictwa wypracowanego przez sądy administracyjne przyjmuje się, że pod pojęciem rękojmi należy upatrywać zespołu cech osobistych charakteru, zachowań, zdarzeń i okoliczności dotyczących danego zawodu, składających się na wizerunek danej osoby, jako osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność czyli całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących wykonywania danego zawodu (por. orzeczenia w sprawach o sygn. akt: V SA/Wa 2511/21, VI SA/Wa 1868/11, VI SA/Wa 2934/15, VI SA/Wa 499/06, VI SA/Wa 2084/06). Wyznacznikiem będzie dotychczasowa faktyczna działalność prowadzona przez Skarżącego (który pełnił funkcję kierownika [...]oraz wcześniej współprzedsiębiorcy innej [...]), w trakcie której stwierdzono liczne nieprawidłowości tj. nieusprawiedliwione nieobecności, niewylogowanie się ze stanowiska sprzedaży po opuszczeniu [...], brak podpisu strony na zrealizowanej recepcie czy nieścisłości w prowadzonej ewidencji osób zatrudnionych w [...]. Powyższe spowodowało podjęcie przysługujących organowi czynności dyscyplinujących i wydanie w dniu [...]listopada 2019 r. decyzji nakazującej dostosowanie przez przedsiębiorcę prowadzącego [...]do obowiązujących przepisów prawnych w tym do zapewnienia obecności kierownika apteki lub magistra farmacji spełniającego wymagania z art. 88 ust. 2 u.p.f. Powyższe świadczy, zdaniem Sądu, o braku rzetelności, a tym samym uzasadnia ocenę o braku dawania "rękojmi należytego prowadzenia [...]". Dodać należy, że przypadku przeniesienia zezwolenia Skarżący łączyłby jednocześnie funkcję przedsiębiorcy oraz kierownika [...]. Strona wskazuje co prawda, że poniosła już wszelkie konsekwencje cofnięcia zezwolenia na prowadzenie [...] oraz zakazu ubiegania się o udzielenie nowego zezwolenia przez okres 3 lat, a zatem nie może być ponownie za to karana. Jednak Skarżący mimo uprzedniego wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. cofającej zezwolenie, a także nałożenia orzeczeniem z [...] listopada 2015 r. sygn. akt: [...] przez Okręgowy Sąd [...][...] kary nadal podejmował działania, które wskazują, że w dalszym ciągu nie daje rękojmi należytego prowadzenia [...]. Przeprowadzone w dniach [...] października 2019 r. oraz w dniu [...] stycznia 2020 r. kontrole doraźne w [...] wykazały, że Skarżący, jako kierownik apteki podczas godzin czynności [...] nie był w niej obecny, a także nie zorganizował pracy w taki sposób aby zapewnić obecność farmaceuty w godzinach czynności [...]. Zgodnie art. 92 u.p.f. w godzinach czynności [...] powinien być w niej farmaceuta, o którym mowa w art. 88 ust. 1 u.p.f. Ten ostatni przepis stanowi, że w [...] musi być ustanowiony farmaceuta, zwany dalej kierownikiem [...]. Do jego obowiązków zatem należało poinformowanie właściciela [...] o niespełnieniu wymagań w prowadzonej placówce. Z akt sprawy nie wynika, aby takie czynności Strona podejmowała. Podkreślić stanowczo należy, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której w [...] brak jest osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacji zawodowe, gdyż negatywnie wpłynie to na udzielane w niej świadczenia, a nadto może stanowić to zagrożenie dla życia i zdrowia pacjentów, którzy w tym czasie pozbawieni zostaliby fachowej obsługi. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie T. O. z dnia [...] stycznia 2020 r. (wpływ do organu w dniu [...] stycznia 2020 r.), w którym zostało potwierdzone, iż w [...] w dniu [...] stycznia 2020 r., pomimo nieobecności kierownika [...], zostali obsłużeni pacjenci (wydano im leki [...]). Strona także nie może się skutecznie podnosić zarzutu, iż nieprawidłowo prowadzona ewidencja zatrudnionych farmaceutów i techników farmaceutycznych nie obciąża jej, gdyż rozwiązanie stosunków pracy nastąpiło w okresie, gdy Skarżący nie pełnił obowiązków kierownika w [...], a zatem obowiązek powyższy nie został wypełniony przez poprzedniego kierownika. W ocenie Sądu z chwilą zatrudnienia Strony, jako kierownika [...], miał on obowiązek dokonać aktualizacji zapisów w przedmiotowej ewidencji. Możliwość jej aktualizacji potwierdza powyższe oświadczenia z dnia [...]stycznia 2020 r., w którym T. O. oświadczył, że ewidencja została uzupełniona przez kierownika [...] (po ustaleniach kontrolnych). Sąd nie znalazł usprawiedliwienia dla zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm postępowania. Organy obu instancji, działając na podstawie przepisów prawa, zebrały, a następnie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz wyjaśniły dokładnie stan faktyczny sprawy. W sprawie nie uchybiono przy tym zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, jak i zasadzie wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy jej załatwieniu. Dowody zgromadzone w sprawie nie budzą wątpliwości Sądu, a argumentacja oraz ich ocena dokonana przez organy mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji WIF, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący, w oparciu o nadesłaną decyzję WIF z dnia [...] września 2021 r. uwypukla fakt, że zezwolenie na prowadzenie [...] o nazwie "[...]" w [...], której Skarżący był współprzedsiębiorcą, nie zostało cofnięte, a uległo wygaśnięciu, co jednak nie zmienia oceny przedstawionej przez Sąd, zdaniem którego, dotychczasowa działalność Skarżącego słusznie została zakwalifikowana jako nie dająca rękojmi należytego prowadzenia [...]. Z treści w/w decyzji wynika bowiem, iż cofnięcie zezwolenia nie mogło nastąpić, gdyż nie można cofnąć zezwolenia, co do którego zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia (Strona zrezygnowała z dniem [...] sierpnia 2020 r. z prowadzonej działalności). Tym samym skutkiem powyższego było uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. i umorzenie postępowania. Wskazać jednak należy, że nie potwierdza to, że Strona nie dokonała zarzucanych jej naruszeń prawa farmaceutycznego, a jedynie że zaistniała przeszkoda formalna niepozwalająca na kontynuowanie przedmiotowego postępowania. Dlatego też Sąd stwierdza, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie działały na podstawie i w granicach przepisów prawa. Sąd nie dopatrzył się przy tym ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia norm prawa materialnego, w tym także tych wskazanych w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a.. skargę oddalił, uznając ją tym samym za niezasadną.