V SA/Wa 2810/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy W. na informację zawartą w piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie z dnia ... grudnia 2013 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia odwołania przez Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego w Warszawie; 2. zasądza od Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie na rzecz Gminy W. rzecz kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia ... sierpnia 2013 r. Gmina W. złożyła w Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU) wniosek o dofinansowanie projektu "Dobry start – lepsze jutro". Wniosek został złożony w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki; Priorytet IX - Rozwój wykształcenia i kompetencji w Regionach; Działanie 9.1 - Zmniejszanie nierówności w stopniu upowszechniania edukacji przedszkolnej. We wniosku w rubryce 1.5 "Instytucja, w której wniosek zostanie złożony" wpisano : Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego. Pismem z dnia ... września 2013 r. MJWPU poinformowała wnioskodawcę, że wniosek został odrzucony ze względu na niespełnienie kryterium weryfikowanego na etapie oceny formalnej i niepodlegającego uzupełnieniu, w brzmieniu "Wniosek został złożony we właściwej instytucji" (pkt.1.5 wniosku). W uzasadnieniu informacji wskazano, że z listy wyboru należało wybrać właściwą instytucję, w której wniosek o dofinansowanie projektu zostanie złożony, czyli Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Projektów Unijnych. Wyjaśniono, że niespełnienie ww. ogólnego kryterium formalnego nie podlega uzupełnieniu, ponieważ jego korekta lub uzupełnienie powoduje zmianę sumy kontrolnej wniosku, co skutkuje odrzuceniem wniosku. Pismem z dnia ... września Gmina W. wniosła protest od powyższego rozstrzygnięcia, podnosząc, że wniosek został złożony w Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych, a więc we właściwej instytucji, w związku z czym niezasadny jest zarzut złożenia wniosku w niewłaściwej instytucji. Podkreśliła, że wniosek został złożony w terminie oraz zostały dopełnione wszystkie wymogi formalne, których brak mógłby skutkować odrzuceniem wniosku. Zarzuciła, że nie można na podstawie omyłkowo podanej nazwy przesądzać o niezłożeniu wniosku we właściwej instytucji. Pismem z dnia ... października 2013r. MJWPU poinformowała wnioskodawcę, że protest nie został uwzględniony, ponieważ wniosek nie spełnił kryterium "wniosek jest kompletny i został sporządzony i złożony zgodnie z obowiązującą instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie i właściwą dokumentacją konkursową w przypadku projektów konkursowych". W uzasadnieniu informacji wyjaśniono, że w polu 1.5 wniosku "Instytucja, w której wniosek zostanie złożony" wpisano : Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego, a zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku, stanowiącą załącznik nr 5.2. do Dokumentacji konkursowej, w punkcie 1.5 wniosku wnioskodawca zobowiązany jest wybrać z rozwijanej listy właściwą instytucję, w której wniosek zostanie złożony, a więc Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, która pełni funkcję Instytucji Pośredniczącej II stopnia (IPII), a zarazem Instytucji Ogłaszającej Konkurs (IOK). Negatywny wynik oceny formalnej wniosku był wynikiem niespełnienia wymogu kompletności wniosku, niepodlegającego uzupełnieniu na etapie oceny formalnej. Od powyższego rozstrzygnięcia strona wniosła odwołanie do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego, podnosząc, że w rozdziale 4.1.1 Dokumentacji konkursowej IOK zamieściła zamknięta listę uchybień formalnych, których popełnienie skutkuje negatywnym wynikiem oceny formalnej wniosku, ze względu na niespełnienie kompletności wniosku, niepodlegających uzupełnieniu na etapie oceny formalnej. Okoliczność wskazana w piśmie MJWPU z dnia 22 października 2013 r. jako przyczyna odrzucenia wniosku, tj. niespełnienie wymogu określonego jako "wniosek jest kompletny i został sporządzony i złożony zgodnie z obowiązującą instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie i właściwą dokumentacją konkursową w przypadku projektów konkursowych" nie znajduje się na liście wymogów formalnych, które nie podlegają uzupełnieniu i mogą stanowić bezwarunkową podstawę odrzucenia wniosku. Podkreślił również, że to okoliczność złożenia wniosku we właściwej instytucji jest determinująca dla uznania, że to kryterium formalne zostało spełnione, a nie sposób opisania kryterium. Pismem z dnia ... grudnia 2013r. Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego Departament Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich – Instytucja Pośrednicząca I Stopnia (IP) poinformował wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu odwołania wyjaśniając, że ocena formalna oraz rozstrzygnięcie protestu, mimo błędnego uzasadnienia zostały ocenione i rozpatrzone w sposób prawidłowy i nie istnieją przesłanki do zmiany oceny formalnej poprzez uwzględnienie odwołania. Organ wskazał, że "(..) ocena formalna prawidłowo zakwalifikowała uchybienie formalne skutkujące negatywnym wynikiem oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach PO KL ze względu na niespełnienie wymogu kompletności wniosku niepodlegającej uzupełnieniu na etapie oceny formalnej tj. "(..)niezłożenie wniosku we właściwej instytucji (pkt1.5 wniosku), str.48 Dokumentacji konkursowej"." IP wyjaśniła, że zgodnie z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL (zwane dalej: Zasadami), wniosek o dofinansowanie projektu należy złożyć zgodnie z postanowieniami określonymi w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie w ramach PO KL, stanowiącej odrębny dokument opracowany przez IZ PO KL. Prawidłowo wypełniony wniosek powinien w punkcie 1.5 wskazywać jako właściwą instytucję - MJWPU, przede wszystkim ze względu na pełnioną rolę w procesie naboru wniosków. Ocena spełnienia tego kryterium, zgodnie z zapisami kryterium, odbywa się na podstawie zapisów części 1.5 wniosku, a więc nie należy jej utożsamiać z fizycznym złożeniem wniosku do IOK. Weryfikacja wymogów formalnych, w tym prawidłowości wypełnienia punktu 1.5 odbywa się przy pomocy karty oceny formalnej wniosku, której wzór stanowi załącznik 5.3. W sytuacji błędnego wypełnienia punktu 1.5 wniosku oceniający zobowiązany jest do zawarcia w Karcie oceny formalnej informacji, iż w tym zakresie kryterium formalne nie zostało spełnione. Osoby weryfikujące projekt dokonują sprawdzenia kompletności i poprawności złożonej dokumentacji i dokonują oceny na podstawie informacji zawartych we wniosku, którego ocena na podstawie kryteriów formalnych ma postać "0-1" tzn. "spełnia - nie spełnia". Procedura oceny i naboru wniosków w ramach konkursu zamkniętego nie przewiduje możliwości poprawienia/uzupełnienia wniosków w punkcie 1.5, zatem projekt, który nie spełnia tego kryterium jest odrzucany. Gmina W. pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. rozstrzygnięcie odwołania, zarzucając nieuznanie spełnienia kryterium formalnego "Wniosek został złożone we właściwej instytucji" i podnosząc, że wniosek został złożony, zgodnie z wymaganiami we właściwej instytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w §2, natomiast §3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz.U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 ze zm., zwanej dalej u.z.p.p.r.) stanowi, że po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art.26 ust.1 pkt 3 i 4 u.z.p.p.r. do zadań Instytucji Zarządzającej należy przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów oraz wybór, w oparciu o te kryteria, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Zadania te Instytucja Zarządzająca może powierzyć w drodze porozumienia Instytucji Pośredniczącej. Dla konkursu, w którym został złożony projekt "Dobry start – lepsze jutro" kryteria formalne, a te są przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu zostały określone w dokumencie o nazwie "Dokumentacja konkursowa - Program Operacyjny Kapitał Ludzki Priorytet IX "Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach" Działanie 9.1 "Wyrównywanie szans edukacyjnych i zapewnienie wysokiej jakości usług edukacyjnych świadczonych w systemie oświaty " Poddziałanie 9.1.1 "Zmniejszanie nierówności w stopniu upowszechnienia edukacji przedszkolnej – projekty konkursowe" konkursu zamkniętego nr 1/POKL/9.1.1/2013", dalej jako: Dokumentacja konkursowa oraz w Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W dziale IV Dokumentacji konkursowej zatytułowanym "Kryteria wyboru projektów", w punkcie 4.1.1 ustalono, że stosowane będą następujące kryteria formalne oceny wniosków: 1. wniosek złożono w terminie wskazanym przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU), 2. wniosek złożono w Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU) lub w Oddziale Zamiejscowym MJWPU, 3.wniosek wypełniono w języku polskim, 4. wniosek jest kompletny i został sporządzony i złożony zgodnie z obowiązującą instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie i właściwą dokumentacją konkursową w przypadku projektów konkursowych, 5. wraz z wnioskiem złożono list intencyjny (kryterium dotyczy tylko projektów współpracy ponadnarodowej), 6.wydatki przewidziane w projekcie nie są współfinansowane z innych wspólnotowych instrumentów finansowych, 7. okres realizacji projektów jest zgodny z Systemem Realizacji PO KL, 8.roczny obrót projektodawcy i partnerów (o ile budżet projektu uwzględnia wydatki partnera) jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie (zgodnie z zapisami pkt. 3.6 wniosku oraz z budżetem projektu), 10. wniosek stanowi odpowiedź na konkurs (wpłynął w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie). W odniesieniu do kryterium nr 4 zaznaczono, że "w przypadku uchybienia polegającego na złożeniu niewalidowanego wniosku wypełnionego w GWA-E, IOK dopuszcza możliwość korekty pod warunkiem, że wczytanie wniosku do GWA on-line nie spowoduje zmiany sumy kontrolnej". GWA-E to Generator Wypełniania Aplikacji – Edytor. Nie budzi wątpliwości stan faktyczny sprawy, w którym Gmina W. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu do Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, czyli do jednostki, do której powinna była wniosek złożyć, natomiast w punkcie 1.5 wniosku wpisała jako instytucję, w której wniosek jest składany: Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego. Wpisanie w punkcie 1.5 wniosku instytucji innej niż MJWPU powoduje, że wniosek w tym punkcie jest wypełniony błędnie, niezgodnie z instrukcją jego wypełniania. Instytucje oceniające wniosek były zgodne co do tego, że błędne wypełnienie punktu 1.5 powoduje, iż nie zostało spełnione kryterium formalne wniosku, nie były jednak zgodne co do tego jakie kryterium nie zostało spełnione. MJWPU stwierdziła pierwotnie, że nie zostało spełnione kryterium nakazujące złożenie wniosku we właściwej instytucji, natomiast w wyniku rozpoznania protestu uznała, że niespełnione jest kryterium, zgodnie z którym wniosek ma być kompletny i wypełniony zgodnie z instrukcją jego wypełniania. Instytucja pośrednicząca, w wyniku rozpoznania odwołania uznała, że wniosek nie został wypełniony zgodnie z instrukcją. Równocześnie z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że IP uznała, iż nie zostało spełnione również kryterium złożenia wniosku we właściwej instytucji, bowiem - jak wskazała - spełnienie tego kryterium "(..) rozumie się nie tylko przez pryzmat "fizycznego" złożenia wniosku ale także jego poprawnego wypełnienia". Dokonując oceny wniosku należy stwierdzić, że z całą pewnością został on złożony w Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Projektów Unijnych, a więc we właściwej instytucji. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że nie zostało spełnione kryterium złożenia wniosku w właściwej instytucji. Wprawdzie w Dokumentacji konkursowej (pkt 2.4.5) zapisano, że ocena kryterium jest dokonywana na podstawie zapisu w punkcie 1.5, to jednak zastosowanie tego zapisu w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy (tj. miejsca faktycznego złożenia wniosku) prowadziłoby do sytuacji, w której należałoby uznać, że wniosek złożony w niewłaściwej instytucji, ale z prawidłowo wypełnioną rubryką nr 1.5 spełnia kryterium złożenia we właściwej instytucji. W opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy należało uznać, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego "wniosek jest kompletny i został sporządzony i złożony zgodnie z obowiązującą instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie i właściwą dokumentacją konkursową w przypadku projektów konkursowych". Instytucje oceniające wniosek oraz rozpatrujące środki odwoławcze powinny były dokonać oceny, czy niespełnienie tego kryterium poprzez błędne wypełnienie rubryki 1.5 jest uchybieniem formalnym, które może być poprawione, a oceny takiej nie dokonały. Podkreślenia wymaga, że chodziło o ocenę możliwości poprawienia wniosku w zakresie błędnego wypełnienia rubryki 1.5, a nie w zakresie kryterium "złożenia wniosku we właściwej instytucji". W rozpoznawanej sprawie zmiana zapisu w rubryce 1.5 nie byłaby zmianą instytucji, w której wniosek został złożony, bowiem został złożony we właściwej instytucji, ale tylko zmianą błędnego, w wyniku oczywistej omyłki zapisu w tej rubryce. Jak prawidłowo wskazała Instytucja Pośrednicząca, weryfikacja wymogów formalnych, w tym prawidłowości wypełnienia punktu 1.5 odbywa się przy pomocy karty oceny formalnej wniosku. Należy zauważyć, że w karcie oceny formalnej wniosku tylko dla kryterium 1 "Czy wniosek złożono w terminie wskazanym przez instytucję prowadzącą nabór projektów?" przewidziano, że w przypadku zaznaczenia rubryki "nie" wniosek jest odrzucany. Dla pozostałych wymienionych kryteriów formalnych przewidziano 4 rubryki: "tak, nie, do korekty/poprawy, nie dotyczy". W Dokumentacji konkursowej wymienione zostały dwie listy uchybień formalnych, których popełnienie skutkuje negatywnym wynikiem oceny formalnej wniosku: "Lista uchybień formalnych, których popełnienie skutkuje negatywnym wynikiem oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach PO KL ze względu na niespełnienie wymogu kompletności wniosku, podlegających uzupełnieniu na etapie oceny formalnej" oraz "Lista uchybień formalnych, których popełnienie skutkuje negatywnym wynikiem oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach PO KL ze względu na niespełnienie wymogu kompletności wniosku, niepodlegających uzupełnieniu na etapie oceny formalnej" Uchybienia niepodlegające uzupełnieniu to: 1. Niezłożenie wniosku w terminie wskazanym przez instytucję prowadząca nabór projektów; 2. Niezłożenie wniosku we właściwej instytucji (pkt 1.5 wniosku); 3. Niewypełnienie wniosku w języku polskim; 4. Wydatki przewidziane w projekcie są współfinansowane z innych wspólnotowych instrumentów finansowych; 5. Wniosek nie stanowi odpowiedzi na konkurs (nie wpłynął w odpowiedzi na odpowiednie ogłoszenie o konkursie); 6. Roczny obrót projektodawcy i partnerów (o ile budżet uwzględnia wydatki partnera) nie jest równy lub nie jest wyższy od rocznych wydatków w projekcie (zapisy pkt. 3.6 wniosku oraz budżetu projektu); 7. Okres realizacji projektu nie jest zgodny z Systemem Realizacji PO KL Uchybienia podlegające uzupełnieniu to: 1. Brak w części V wniosku wymaganej (wymaganych) w dokumentacji konkursowej pieczęci oraz czytelnego podpisu osoby upoważnionej; 2. Podpisanie wniosku w części V przez inną osobę (osoby) niż wskazana (wskazane) w pkt 2.6 wniosku; 3. Niezłożenie wniosku w 2 egzemplarzach papierowych (oryginał + kopia poświadczona za zgodność z oryginałem zgodnie ze sposobem określonym w dokumentacji konkursowej albo 2 oryginały) oraz w wersji elektronicznej XML lub ZIP_POKL (plik XML po kompresji danych); 4. Niedająca się odczytać wersja elektroniczna wniosku XML lub ZIP_POKL (plik XML po kompresji danych); 5. Inna suma kontrolna w wersji papierowej i elektronicznej wniosku i/lub różne sumy kontrolne na stronach wersji papierowej; 6. Typ nośnika danych, na którym zapisano wersję elektroniczną, jest niezgodny z wymaganiami określonymi w dokumentacji konkursowej (tj. inny niż CD/DVD); 7. Brak co najmniej jednej strony w którymkolwiek egzemplarzu wniosku. Na żadnej z list nie znalazło się kryterium poprawnego wypełnienia wniosku. Należy zwrócić uwagę na wagę uchybień, które nie podlegają naprawie. Są to uchybienia o charakterze fundamentalnym, w sposób oczywisty uzasadniającym odrzucenie wniosku. Uchybienia, które zgodnie z drugą z list podlegają naprawie są uchybieniami mniejszej wagi, ale w ocenie Sądu są to błędy znacznie poważniejsze niż błąd popełniony przez skarżącą Gminę polegający na dokonaniu wyboru niewłaściwej instytucji w rubryce 1.5. Rozpatrując ponownie odwołanie Instytucja Pośrednicząca weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu i oceni czy błąd mający charakter oczywistej omyłki w wypełnianiu wniosku jest błędem, który podlega naprawie w świetle przepisów i dokumentów regulujących ocenę wniosków w przedmiotowym konkursie. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i działając w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s. a. w związku z art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju