V SA/Wa 282/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") Oddział w O. stwierdził, że A. K., jako wspólnik spółki cywilnej E i A K., ponosi solidarną odpowiedzialność wraz ze wspólnikiem E. K. za zaległości spółki powstałe z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 2000 r. do maja 2002 r. Wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. skarżący zwrócił się do Zakładu o umorzenie zaległych składek związanych z działalnością gospodarczą w ramach spółki cywilnej E i A K., której był wspólnikiem. W uzasadnieniu stwierdził, iż uzyskiwane dochody nie dają możliwości spłaty zadłużenia. Wyjaśnił, iż żona i córka są chore, co powoduje konieczność wydatkowania znacznych środków na lekarstwa. Zaznaczył, iż egzekucja komornicza została umorzona wobec stwierdzenia jej bezskuteczności. Zakład, decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 24 ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s, organ wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw dla stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia. W uzasadnieniu organ wskazał również na treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Zakład wyjaśnił, iż nie kwestionuje trudności finansowych jakie spotkały skarżącego, jednakże w kontekście obowiązujących przepisów prawa, trudna sytuacja finansowa oraz brak środków na pokrycie zadłużenia nie przesądza o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku. Zaznaczono, iż z wynagrodzenia skarżącego na rzecz Zakładu prowadzona jest skuteczna egzekucja. Wskazano, iż wnioskodawca jest zatrudniony na czas określony do 31 października 2008 r. na stanowisku pracownika produkcji, zaś żona jest od dnia 1 czerwca 2007 r. zatrudniona na czas określony do 31 grudnia 2007 r. na stanowisku kierownika sklepu. Zakład wyjaśnił, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie musi sprawować opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która uniemożliwiałaby mu podjęcie pracy. Wnioskodawca nie przedstawił również żadnych dokumentów świadczących o tym, iż poniósł jakieś straty materialne spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w sytuacji skarżącego nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w rozporządzeniu o umarzaniu składek. Oceniono, iż wnioskodawca nie udowodnił trudnej sytuacji majątkowej. Nie wykazał również, iż trudności finansowe mają charakter stały i pogłębiający się, co uzasadniałoby umorzenie należności z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji rodziny. W skardze na powyższą decyzję A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu. Skarżący zaznaczył, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, iż poziom dochodów w jego rodzinie, przy prowadzonej egzekucji z wynagrodzenia, jest wystarczający i nie stanowi zagrożenia dla egzystencji oraz zaspokojenia niezbędnych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zważyć należy, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał na trudną sytuację majątkową, podkreślając, iż, w jego ocenie, wysokość zadłużenia przerasta możliwości zarobkowe jego rodziny. Do wniosku dołączył zaświadczenia o zarobkach swoich i żony oraz zaświadczenie o wysokości przyznanych świadczeń rodzinnych. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek ponownego, szczególnie wnikliwego, wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu powinien był ustalić wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (podkreśl. Sądu). W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano należytej analizy dochodów rodziny skarżącego oraz wydatków, jakie są oni zmuszeni ponosić. Analizę w powyższym zakresie zaprezentowano dopiero w odpowiedzi na skargę, w sytuacji gdy cel tego pisma jest zupełnie inny – ma ono bowiem zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. Brak należytych ustaleń we wskazanym zakresie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, jako przedwczesne i nie znajdujące oparcia w należycie ustalonym stanie faktycznym sprawy, ocenić należy stwierdzenie organu, iż skarżący nie udowodnił swej trudnej sytuacji majątkowej. Zaznaczyć przy tym należy, że organ odwoławczy nie zakwestionował oświadczenia wnioskodawcy złożonego w kwestionariuszu o możliwościach płatniczych, iż nie posiada żadnego majątku rzeczowego. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zabrakło ponownego kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można bowiem uznać za spełniające ten wymóg ograniczenie się do wskazania w uzasadnieniu, iż na podstawie dostarczonych przez skarżącego dokumentów i oświadczeń, nie można jednoznacznie stwierdzić, iż spłata zadłużenia zagraża egzystencji rodziny skarżącego. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7-8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.