V SA/Wa 283/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007 r. sprawy ze skarg P. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) sierpnia 2006r., nr (...) w przedmiocie umorzenia odsetek oraz na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) września 2006 r. nr (...) w przedmiocie zmiany układu ratalnego uchyla zaskarżone decyzje. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwana dalej "Kasą") Odział Regionalny w O., ustaliła zadłużenie pana P. G. z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie emerytalno rentowe oraz ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie, oraz z tytułu odsetek od ww. zaległości, na łączną kwotę 5.322, 50 zł. Pismem z dnia 4 lipca 2005 r. pan P. G. zwrócił się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o rozłożenie kwoty należnej Kasie z tytułu zaległych składek na 36 rat, oraz o umorzenie naliczonych odsetek i odstąpienie od dalszego naliczania odsetek od należności głównej. Uzasadniając wniosek o rozłożenie zaległości na raty oraz umorzenie naliczonych odsetek wskazał, iż nie wiedział o zaistniałym obowiązku opłacania składek, ponieważ w okresie powstania zaległości był uczniem szkoły średniej technikum. Wskazał ponadto, iż obecnie jest studentem PWSZ w K. i pozostaje w trudnej sytuacji materialnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwany dalej "Prezesem Kasy"), rozpoznając wniosek o umorzenie naliczonych odsetek jako organ I instancji odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono podstaw umożliwiających pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie odsetek od zaległych składek. Ponadto w uzasadnieniu decyzji zawarto także informację, iż zadłużenie wnioskodawcy zostanie rozłożone na 40 rat. Decyzja w imieniu Prezesa podpisana została przez pana H. K.. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm., dalej: u.u.s.r.) Prezes Kasy rozpoznając jako organ I instancji wniosek o rozłożenie zaległych składek na raty, postanowił rozłożyć na 40 rat zaległości pana P. G., wynoszące na dzień złożenia wniosku kwotę 5.359,80 zł. W imieniu Prezesa decyzja podpisana została przez pana H. K. Pismem z dnia 11 sierpnia 2005 r. pan P. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w I instancji decyzją znak: [...], którą Prezes Kasy odmówił wnioskodawcy umorzenie odsetek od zaległych składek. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy – w imieniu, którego decyzję podpisał pan H. K., rozpoznając sprawę jako organ administracyjny II instancji podtrzymał decyzję organu I instancji. Wnioskodawca zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] września 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednakże złożona skarga odrzucona została postanowieniem tego Sądu z dnia 30 grudnia 2005 r. Pan P. G. pismem z dnia 24 stycznia 2006 r., (nieprecyzyjnie formułując swoje żądanie – sprzeczność pomiędzy wnioskiem a jego osnową), zwrócił się do Prezesa Kasy o ponowne rozpatrzenie sprawy znak: [...] (dotyczącej wniosku o umorzenie odsetek) wnosząc przy tym o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Motywując swój wniosek wskazał, iż zaistniały w sprawie nowe okoliczności, które uzasadniają obecnie umorzenie odsetek od jego zadłużenia. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...], Prezes Kasy rozpoznając wniosek jako organ I instancji odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono pogorszenia kondycji gospodarstwa wnioskodawcy oraz innych okoliczności uzasadniających umorzenie odsetek od zaległych składek. Decyzja w imieniu Prezesa podpisana została przez pana H. K.. Pismem z dnia 13 czerwca 2006 r. pan P. G. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. znak:, z uwagi na panująca w okresie od kwietnia do listopada 2005 r. suszę. Wniosek ten potraktowany został przez organ jako nowy wniosek. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy rozpoznając wniosek o umorzenie naliczonych odsetek jako organ I instancji odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono podstaw umożliwiających pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie odsetek od zaległych składek. Decyzja w imieniu Prezesa podpisana została przez pana H. K. Pismem z dnia 3 sierpnia 2006 r. pan P. G. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...]. Powołał się na swoją trudną sytuację materialną oraz wskazał, iż w ostatnim czasie poniósł w toku prowadzenia gospodarstwa znaczne szkody (choroba trzody chlewnej, susza). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...] wydaną na podstawie oraz art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy rozpoznający sprawę jako organ administracyjny II instancji, uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. o odmowie umorzenia odsetek i umorzył odsetki od zaległych składek w części tj. w kwocie 487,50 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż uwzględniając nowy dowód w sprawie (protokół strat) uznano, iż zachodzą w sprawie okoliczności uzasadniające umorzenie odsetek od zaległych składek w 50 %. Decyzja w imieniu Prezesa podpisana została przez pana H. K.. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy (działający jako organ II instancji) z uwagi na umorzenie 50% odsetek od zaległych składek, skorygował układ ratalny z dnia 25 lipca 2005 r. Decyzja w imieniu Prezesa podpisana została przez pana H. K. W piśmie z dnia 21 września 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, doprecyzowanego pismem z dnia 11 maja 2007 roku P. G. zaskarżył decyzję z dnia [...] września 2006 r. znak [...] dot. układu ratalnego, oraz decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. dot. umorzenia odsetek, i wniósł o uchylenie ww. decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone na poprzednich etapach postępowania. Ponadto obszernie przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podkreślił, iż Prezes Kasy pozytywnie rozpatrzył wniosek skarżącego co do umorzenia połowy odsetek od zaległych składek a pozostała do zwrotu należność, uwzględnia realne możliwości płatnicze skarżącego. Postanowieniem z dnia 23 października 2007 r. obie wyodrębnione skargi pana P. G. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i łącznego wyrokowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Obie skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w nich wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wadliwość przedmiotowej decyzji wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. Stan prawny i faktyczny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Z kolei według art. 1 pkt 1 k.p.a.", kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W sprawie niniejszej obie decyzje; z dnia [...] lipca 2005 r znak: [...], oraz z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], podpisał z upoważnienia Prezesa Kasy Kierownik H. K. Ta sama osoba ( H. K. – pracownik organu), podpisała również decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej umorzenia odsetek od zaległych składek, oraz decyzję z dnia [...] września 2006 r. dotyczącą zmiany układu ratalnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.u.s.r. Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 pkt 1) do 5) Prezes Kasy kieruje kasą przy pomocy: zastępców Prezesa Kasy; dyrektorów komórek organizacyjnych centrali; dyrektorów oddziałów regionalnych; kierowników placówek terenowych; dyrektorów zakładów rehabilitacji leczniczej. Zważywszy zatem na obowiązek zagwarantowania stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a., uznać należy, iż brak jest podstaw, ażeby w wyniku ponownego rozpoznania konkretnej sprawy, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik organu. Wskazać tutaj należy, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu orzekającego powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Stanowisko takie - jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uwale 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (ONSA i WSA 2007/3/61. W uchwale tej stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto dodać należy, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Z tych przyczyn stwierdzając, że zaskarżone decyzje zostały wydane przez pracownika organu administracji podlegającemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. sąd uznał, że tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei jest podstawą dla uchylenia takiej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje także na inne uchybienie zaistniałe w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Organ administracyjny II instancji nie dochował także wymogów art. 138 § 1 k.p.a., który zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1), albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2), albo też może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) bądź umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa. Organ I instancji w decyzji z dnia 21 lipca 2006 r. odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek z tytułu ubezpieczenia, natomiast organ administracyjny II instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. i umorzył odsetki w kwocie 487,50 zł, co oznacza, iż uwzględnił tym samym wniosek skarżącego jedynie w 50 % nie orzekając przy tym wbrew treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o żądaniu skarżącego w pozostałym zakresie. Pobocznie wskazać również należy, iż ww. uchybienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. skutkują koniecznością uchylenia decyzji z dnia [...] września 2006 r. dotyczącej układu ratalnego. Pomijając bowiem ww. kwestię podpisu obydwu decyzji dotyczących układu ratalnego przez tę samą osobę, wskazać także należy, iż naturalną konsekwencją uchylenia decyzji wydanej w przedmiocie umorzenie zaległych odsetek jest uchylenie decyzji dotyczącej układu ratalnego. Decyzje w przedmiocie umorzenia zaległości oraz w przedmiocie wyznaczonego układu ratalnego są bowiem ze sobą integralnie powiązane. Reasumując, wszystkie opisane wyżej wady postępowania stanowią, że zaskarżone decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.