V SA/Wa 2835/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w R. na czynność Ministra Zdrowia polegającą na ocenie projektu o dofinansowanie objętego wnioskiem nr 3589 w ramach konkursu nr FM-SIS.03.PSYCH.2024 postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi zarejestrowanego w rejestrze opłat sądowych z 18 sierpnia 2025 r. pod pozycją 29847 Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w R. (skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Ministra Zdrowia polegającą na ocenie projektu objętego wnioskiem nr [...] w ramach konkursu nr [...] dotyczącego wyboru projektów strategicznych w zakresie dofinansowania zadań polegających na budowie, przebudowie, modernizacji lub doposażeniu infrastruktury strategicznej podmiotów leczniczych wykonujących działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenie zdrowotne w zakresie opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień. Skarga została opłacona wpisem sądowym w wysokości 200 zł równolegle z jej wniesieniem. Skarżący wniósł o uchylenie przeprowadzonej oceny projektu i przyznanie uprawienia skarżącego do otrzymania dofinansowania. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Pismem z 27 października 2025 r. pełnomocnik skarżącego ustosunkował się do argumentacji wyrażonej w odpowiedzi na skargę i wskazał na skuteczną możliwość wniesienia skargi na ocenę projektu dokonaną przez Ministra Zdrowia. Autor pisma podkreślił, że ocena projektu kończy postępowanie konkursowe i jest czynnością rozstrzygającą sprawę co do swej istoty. Na tej podstawie Minister Zdrowia zatwierdza listę rankingową, co skutkuje wydatkowaniem środków publicznych, a w praktyce decyduje również, które podmioty uzyskają dofinansowanie w wyniku rozstrzygnięcia konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Obowiązkiem Sądu w pierwszej kolejności było zbadanie dopuszczalności skargi polegające na ustaleniu, m.in. czy mieści się ona w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku, bowiem stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy skarga taka podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Ministra Zdrowia polegająca na ocenie projektu objętego wnioskiem nr 3589 w ramach konkursu nr FM-SIS.03.PSYCH.2024 na wybór projektów strategicznych w zakresie dofinansowania zadań inwestycyjnych, na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, zorganizowanym w ramach Subfunduszu Infrastruktury Strategicznej wyodrębnionego w Funduszu Medycznym. Konkurs został przeprowadzony na podstawie ustawy z 7 października 2000 r. o Funduszu Medycznym (Dz. U. 2024 r. poz. 889 dalej jako ustawa o FM) oraz Regulaminu konkursu nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona czynność nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy zaskarżona czynność mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Analizując powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona czynność Ministra Zdrowia nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, zatem nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o FM, Fundusz jest państwowym funduszem celowym, a jego dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia. Fundusz gromadzi środki z przeznaczeniem na zadania określone art. 7 ustawy o FM, w tym zgodnie z pkt 1 tego przepisu, na dofinansowanie zadania polegającego na budowie, przebudowie, modernizacji lub doposażaniu infrastruktury strategicznej w ramach subfunduszu infrastruktury strategicznej. Zgodnie z art. 12 ww. ustawy dofinansowanie ze środków subfunduszu infrastruktury strategicznej w formie dotacji celowej mogą uzyskać projekty strategiczne, realizowane w ramach programów inwestycyjnych, ustanowionych w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 7 pkt 1. Z kolei wybór propozycji projektu strategicznego następuje w drodze konkursu, który organizuje i przeprowadza minister właściwy do spraw zdrowia (art. 13 ust. 1 ustawy o FM) na podstawie kryteriów, o których mowa w art. 13 ust. 4 pkt 4 oraz przygotowuje i zatwierdza listę rankingową, zawierającą propozycję projektów strategicznych ze wskazaniem propozycji, dla których możliwe będzie ustanowienie programu inwestycyjnego w celu objęcia dofinansowaniem projektu strategicznego (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o FM). Z kolei zgodnie z § 14 ust. 1 Regulaminu Konkursu, za przeprowadzenie oceny projektów strategicznych odpowiada Instytucja Organizująca Konkurs. Ocena propozycji projektów strategicznych jest dwuetapowa i składa się z oceny formalnej, a następnie oceny merytorycznej (§ 15 ust. 1 Regulaminu Konkursu). Zgodnie z § 7 ust. 1 i 7 Regulaminu propozycje projektów strategicznych oceniane są przez członków Komisji Oceny Propozycji Projektów Strategicznych, a wynik dokonanej oceny jest na Listach sprawdzających. Interpretacja powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ocena formalna i merytoryczna jest etapem wstępnym, który nie przesądza o tym czy dany wniosek otrzyma dofinansowanie, czy zostanie zakwalifikowany jako projekt rekomendowany do objęcia dofinansowaniem. W dalszej kolejności przygotowywana jest lista rankingowa, która zawiera propozycje projektów według liczby uzyskanych punktów rekomendowanych do objęcia dofinansowaniem zatwierdzana przez Ministra Zdrowia, a ostateczną decyzję w przedmiocie przyznania środków podejmuje Rada Ministrów (art. 5 ust. 6 ustawy o FM). Zatem dopiero w przypadku podjęcia przez Radę Ministrów decyzji o realizowaniu projektu w ramach programu inwestycyjnego, Minister Zdrowia zawiera z wnioskodawcą umowę na udzielenie dotacji celowej (art. 14 ust. 7 ustawy o FM). Sam wynik konkursu nie rodzi po stronie wnioskodawcy uprawnienia do zawarcia umowy. Tym samym czynność oceny danego projektu nie spełnia przesłanek zakwalifikowania jej jako mieszczącej się w katalogu ujętym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dodać też należy, że ustawa o FM nie przewiduje kontroli sądowej ani szczególnych środków ochrony prawnej w zakresie nią objętym, z art. 15 ustawy o FM wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo złożenia wniosku o dokonanie ponownej oceny propozycji projektu strategicznego w przypadku, gdy proponowany procent dofinansowania tego projektu wynosi 0. Ewentualna procedura odwoławcza w odniesieniu do wniosków, które nie zostały wprost wyłączone w art. 15 ustawy o FM, może zostać dopuszczona przez Ministra Zdrowia jako organizatora konkursu, pod warunkiem, że taka procedura zostanie przewidziana w regulaminie konkursu. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z 5 pkt 28 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. 2024 r. poz. 1370 ze zm.) jednym z działów administracji rządowej, który kieruje minister, jest zdrowie. Dział zdrowie obejmuje m.in. sprawy ochrony zdrowia i zasad organizacji opieki zdrowotnej (art. 33 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Czynności podejmowane przez Ministra Zdrowia w związku z organizowanym Konkursem, w tym ocena wniosków o dotacje oraz sporządzanie i zatwierdzanie list rankingowych, w tym późniejsze podjęcie przez Radę ministrów uchwał w sprawie ustanowienia programów inwestycyjnych, stanowią prowadzenie polityki wewnętrznej państwa i jako takie nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stanowiska w tym zakresie nie zmienia argumentacja pełnomocnika strony skarżącej, gdyż trudno uznać, że sama czynność polegająca na ocenie projektu, jako kolejnym etapie poprzedzającym zatwierdzenie list rankingowanych mieści się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dodać należy, że po zatwierdzeniu listy rankingowej przez Ministra Zdrowia wnioskodawca po pierwsze musi złożyć projekt programu inwestycyjnego, a po drugie Rada Ministrów musi podjąć uchwałę o ustanowieniu programu, przy czym Rada Ministrów nie jest związana wnioskiem Ministra Zdrowia. Stąd ustawodawca uzależnił przyznanie środków od uchwały podjętej przez Radę Ministrów w sprawie ustanowienia programu inwestycyjnego. Zatem wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej, o przyznaniu dofinansowania nie decyduje sporządzana i zatwierdzana przez Ministra Zdrowia lista rankingowa, o której mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o FM. W świetle art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.