V SA/Wa 284/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez D. F. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2009 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z [...] marca 2009 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 rok i nałożeniu sankcji w kwocie [...] zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2009 r. D. F. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. We wniosku zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych 1,05 ha. W dniu [...] listopada 2008 r. przeprowadzono w gospodarstwie wnioskodawcy kontrolę metodą FOTO, z której sporządzono protokół nr [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że powierzchnia deklarowanej działki A wynosi 0,64 ha a nie 1,05 ha. W celu omównienia wyników kontroli metodą FOTO w dniu [...] listopada 2008 r. odbyło się spotkanie wnioskodawcy z inspektorem terenowym, podczas którego producent rolny wyjaśnił, że źle zakwalifikował powierzchnie działki A i nie wniósł zastrzeżeń do wyników kontroli. Ze spotkania sporządzono notatkę. Całościowy raport z kontroli (protokół) przesłano wnioskodawcy w dniu [...] stycznia 2009 r. W ustawowym terminie producent rolny nie zgłosił umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie z kontroli. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z [...] marca 2009 r. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności do gruntów rolnych z tytułu JPO na rok 2008 oraz nałożył sankcje finansowe w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożenie sankcji nastąpiła ze względu na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną 1,05 ha, a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową 0,64 ha, która wyniosła powyżej 50%. Organ powołał się w tej sytuacji na przepis art.138 ust. 1 rozporządzenia Rady WE nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., który stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. Od powyższego rozstrzygnięcia D. F. wniósł odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji w całości jako wydanej bezpodstawnie, gdyż jego zdaniem wskazana przez organ różnica 0,41 arów nie stanowi 50% powierzchni deklarowanej. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia oraz domniemanie jego złej wiary w kwalifikowalności powierzchni gruntów rolnych, jak też uznaniowość wyników kontroli. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G.. W uzasadnieniu podniósł, że rolnik składający wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych składa podpis na wniosku oświadczając, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej. W ocenie organu II instancji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił treść żądania wnioskodawcy wyrażoną we wniosku, a także wyniki kontroli na miejscu oraz pomiar ortofotomapy i informacje z ewidencji gruntów i budynków, a także przebieg spotkania z rolnikiem. Podniósł, iż z dokumentów wynika, że w trakcie kontroli na miejscu ustalono że działka rolna A w rzeczywistości użytkowana jest rolniczo na powierzchni 0,64 ha. Kontrolerzy ustalili, że na tej powierzchni działka była zaorana. Natomiast pozostałą powierzchnię działki zajmują budynki o powierzchni [...] ha oraz zadrzewienia i zakrzaczenia nie kwalifikujące się do płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził również, że obliczenia procentowej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną dokonano prawidłowo na podstawie art. 50 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. przyjmując jako wyjściową do obliczenia pomocy (100%) powierzchnię stwierdzoną. Ponadto organ II instancji odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazał, że przy rozpatrywaniu wniosku ocenia się tylko czy zostały spełnione warunki przyznania płatności w odniesieniu do zadeklarowanych gruntów, nie dokonuje się natomiast oceny dobrej czy złej wiary wnioskodawcy. Wskazał także, że kwestionowana przez producenta rolnego metoda teledetekcji jest uznaną przez Komisję Europejską i zalecaną metodą przeprowadzania kontroli na miejscu w gospodarstwach ubiegających się o płatność jednolitą. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. F. wniósł o jej uchylenie w całości jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazał na błędny w jego przekonaniu sposób przeprowadzenia kontroli na miejscu poprzez dokonanie pomiarów działek na podstawie map i dokumentów, a nie w terenie w obecności właściciela. Podniósł również, że we wniosku z [...] maja 2008 r. nie wyszczególnił co prawda upraw, ale uczynił to na wyraźne żądanie pracowników Biura Powiatowego ARiMR w G., jak się później okazało sprzeczne z zaleceniami inspektorów terenowych. Wskazał także, że niekorzystny dla niego protokół pokontrolny zaskarżył w odwołaniu od decyzji, co Dyrektor Oddziału ARiMR powinien uwzględnić przy jego rozpatrywaniu. Ponadto podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest szczegółowego wyjaśnienia na czym polegały jego zaniedbania stwierdzone przez organ. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] marca 2010 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze dotyczące wydania zaskarżonej decyzji niezgodnie z prawem. Na potwierdzenie załączył decyzję Kierownika Biura Powiatowego w G. z [...] lutego 2010 r., w którym organ rozpatrujący jego wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 wskazał, że wyliczony współczynnik niezgodności między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do przyznania płatności wynosi 38,10%, a nie jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji 64,04%. W dalszej części pisma procesowego skarżący zawarł polemikę z odpowiedzią na skargę organu, stwierdzając ponownie, że metoda FOTO jest obarczona znacznym marginesem błędu. Wskazał również, że wielkość nieużytków znajdujących się pod budynkami wynosi 2 ary, a nie jak twierdzi organ 10 arów. Powyższe w ocenie skarżącego powoduje zatem zmniejszenie współczynnika niezgodności o ponad 25%, a tym samym brak jest podstaw do nakładania na niego sankcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej – p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż skarga nie jest zasadna. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy zasadnie odmówiły stronie skarżącej płatności w ramach wsparcia bezpośredniego i nałożyły określone sankcje. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r. str. 1 ze zm.), dalej: rozporządzenie Komisji, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wnioskodawca zadeklarował do płatności działkę A o łącznej powierzchni 1,05 ha, podczas gdy powierzchnia stwierdzona podczas kontroli - wyniosła 0,64 ha. Różnica procentowa pomiędzy powyższymi powierzchniami wyniosła 64,06% i została obliczona na podstawie następującego równania: powierzchnia deklarowana – powierzchnia stwierdzona / powierzchnię stwierdzoną x 100%, czyli (1,05 ha – 0,64 ha) / 0,64 ha x 100% = 64,06%. Tak więc zdaniem Sądu organ prawidłowo stwierdził, że sporna działka nie spełnia wymogów prawnych kwalifikujących do płatności, gdyż w sprawie znalazł zastosowanie powołany wyżej przepis rozporządzenia Komisji oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), stosownie do którego odmawia się przyznania płatności bezpośredniej. Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu skargi zarzutów dotyczących kontroli należy wskazać, że skarżącemu znane były zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności (dowód: podpis pod oświadczeniem, karta 4/4 wniosku z [...] maja 2008 r. - akta adm.), zatem wiedział on, iż w toku postępowania administracyjnego może złożyć zastrzeżenia do protokołu z kontroli zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji, a wydane przez organy decyzje w przedmiocie odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji miały charakter związany. Ustaleń dokonanych w trakcie kontroli przeprowadzonej w 2008 r. nie podważa również załączona do pisma procesowego z [...] marca 2010 r. decyzja z [...] lutego 2010 r. dotycząca odmowy przyznania płatności na rok 2009, w której stwierdzono, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do przyznania płatności wynosi 38,10%, gdyż stan faktyczny na spornej działce mógł ulec zmianie (skarżący mógł usunąć zadrzewienia czy też zakrzaczenia). Ponadto zauważyć należy, iż na każdy rok składa się odrębny wniosek i kontrole administracyjne, czy też kontrole na miejscu dotyczą tylko wniosku za dany rok, nie można ich zatem odnosić do wniosków składanych w przeszłości czy też w przyszłości. W ocenie Sądu brak było również przeszkód zastosowania przez organy przy ocenie wniosku kontroli metodą FOTO. Sąd zauważa przy tym, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadza na podstawie art. 30 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego kontrole administracyjne i kontrole na miejscu określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 ustawy. W artykule tym jest mowa m. in. o rozporządzeniu nr 1782/2003 zastąpionym przez Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE. L. 09.30.16). Zgodnie z art. 20 ust. 2 tego rozporządzenia państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administacji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. 04.141.18 ze zm.), mającego zastosowanie do wniosku złożonego na 2008 r., kontrole na miejscu metodą teledetekcji przeprowadza się w ten sposób, że przeprowadza się fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni, nadto przeprowadza się fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia zweryfikowania dokładności deklaracji w sposób, który zadowalałby właściwe organy. A zatem kontrole metodą teledetekcji przeprowadzane są tylko tam, gdzie zgromadzony został odpowiedni materiał fotograficzny dający gwarancję dokonania dokładnego pomiaru. W ocenie Sądu kontrola na miejscu w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona według powyższych zasad: powierzchnię użytków rolnych na działce rolnej ustalono na podstawie zdjęć satelitarnych i ortofotomapy, ponadto inspektorzy na działce zweryfikowali deklarację rodzaju upraw (fot. [...] – w aktach adm.) wykonana [...] października 2008 r. Następnie przeprowadzono spotkanie z producentem rolnym, celem omówienia wyników kontroli na miejscu. W trakcie spotkania z inspektorem w dniu [...] listopada 2008 r. skarżący zgodził się z wynikiem kontroli na miejscu przyznając, że źle obliczył powierzchnię kwalifikującą się do płatności i nie złożył zastrzeżeń co do wyników kontroli na miejscu mimo doręczenia mu protokołu, raportu z kontroli w styczniu 2009 r. Na podkreślenie zasługuje przy tym fakt, że spotkanie skarżącego z inspektorami miało miejsce już po przeprowadzonej wizytacji gospodarstwa (bez udziału skarżącego) i po dokonanych pomiarach działek metodą FOTO. Skarżący zatem bezpodstawnie twierdzi, że spotkanie to dotyczyło sposobu wypełniania wniosku, gdyż już sam tytuł oraz treść notatki świadczy o tym, że przedmiotem spotkania było omówienie rozbieżności pomiędzy danymi zadeklarowanymi we wniosku o przyznanie płatności, a wynikami kontroli zrealizowanej metodą FOTO w gospodarstwie. Ponadto inspektor w wyjaśnieniach zawartych w tej notatce wpisał, że w wyniku kontroli powierzchni działki rolnej A stwierdzono, że powierzchnia działki jest mniejsza od powierzchni deklarowanej. Tak więc skarżący musiał mieć świadomość celu spotkania, potwierdzając treść notatki własnoręcznym podpisem. Prawidłowo zatem organ dokonując oceny wyników kontroli oparł się na protokole z załącznikami w postaci szkicu działki, zdjęcia stanu działki oraz notatki ze spotkania z producentem. Na tej podstawie uznał, że działka była wykorzystywana rolniczo na powierzchni 0,64 ha, natomiast w pozostałej części nie kwalifikowała się do przyznania płatności z powodu jej zadrzewienia i zakrzaczenia oraz znajdujących się na działce budynków. Zauważyć przy tym należy, że skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie kwestionował powierzchni gruntów zajmowanej przez budynki, podnosząc dopiero w piśmie procesowym, że powierzchnia 0,10 ha zajmowana przez budynki i wynikająca z ewidencji gruntów i budynków jest zawyżona. Natomiast Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny rozpoznaje ją w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony na etapie postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego skarżący do chwili obecnej nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego jego roszczenia. Ponadto w ocenie Sądu z zaskarżonej decyzji jasno wynika, że wadliwe działanie skarżącego polegało na błędnym oznaczeniu powierzchni upraw i błędnej deklaracji powierzchni upraw we wniosku obszarowym. Naruszenia te obciążają wyłącznie wnioskodawcę, gdyż tylko on posiada kompetencję do określenia zakresu żądania skierowanego do organu. Tak więc analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż organ uwzględnił zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Reasumując, należy podkreślić, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do nieprawidłowości mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.