V SA/Wa 2845/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - referent Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A.F. jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2015r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2014r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2013r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. nr [...] z [...] września 2013 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: pomoc z tytułu ONW) na rok 2011. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: A.F. złożył w dniu [...] maja 2011r. w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności na rok 2011r. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał w dniu [...] lutego 2012r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011. W dniu [...] lipca 2012r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. W dniu [...] lipca 2012r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] lutego 2012r. W treści uzasadnienia wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przekroczenia sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do uzyskania płatności ONW dla działek ew. nr [...]. Ponadto dla działki ew. o nr [...] ustalona została w toku postępowania powierzchnia referencyjna PEG: 1,59 ha tj. mniejsza od powierzchni, do której w konsekwencji przyznano płatność. W dniu [...] marca 2013r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania A.F. pomocy z tytułu ONW na rok 2011. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. decyzją z [...] czerwca 2013r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] września 2013r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania A. F. pomocy z tytułu ONW na rok 2011. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] października 2013r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Pismem z [...] lutego 2014r. A.F. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z prośbą o: "ponowne rozpatrzenie dotyczące użytkowanych gruntów działek 2011r." Z uwagi na fakt, że wniesione podanie nie zawierało jednoznacznie sformułowanego żądania, pismem z 11 kwietnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał A.F. do wyraźnego określenia i wskazania zakresu żądania zawartego w piśmie z 21 lutego 2014 r. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie, w dniu [...] kwietnia 2014 r. A.F. złożył wyjaśnienia, w których wskazał, że wnosi o wznowienie postępowania. Następnie, w dniu [...] kwietnia 2014 r. A. F. złożył pismo w którym wskazał, że jego żądanie dotyczy wznowienia postępowań zakończonych decyzjami Nr [...]. Dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu Nr [...] z [...] października 2013 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Nr [...] z [...] września 2013 r. w sprawie odmowy przyznania pomocy z tytułu ONW na rok 2011. Pismem z 13 sierpnia 2014 r. A.F. wniósł zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. W dniu [...] września 2014 r. Prezes ARiMR postanowieniem nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. A. F. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2013 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o odmowie przyznania A.F. pomocy z tytułu ONW na rok 2011. W uzasadnieniu swego stanowiska podkreślił, że w sprawie niniejszej nie zaistniała jakakolwiek przesłanka określona w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 276, z późn. zm.); dalej: k.p.a. skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności wskazanych przez stronę decyzji. Prezes Agencji podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania spraw ponownie co do meritum bowiem przedmiotem tego postępowania jest ustalenie istnienia jednej z wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 §1 pkt 1 – 6 k.p.a, a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wnioskodawca złożył odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który decyzją z [...] maja 2015r. wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska Minister, przedstawiając pokrótce stan sprawy wskazał na szczególny charakter trybu postępowania wszczętego na podstawie art. 156 § 1 Kpa, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w oparciu o przesłanki ściśle określone w tym przepisie. Odnosząc się zatem do ustalenia czy z któraś z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 Kpa została spełniona organ odwoławczy w pierwszej kolejności szeroko przedstawił stan prawny obowiązujący w zakresie zasad przyznawania pomocy z tytułu ONW w kampanii 2011r. wskazując, że wydanie decyzji o odmowie przyznania pomocy z tytułu ONW poprzedziło przeprowadzenie w dniu [...] maja 2013r. weryfikacji w terenie powierzchni PEG. Organ odwoławczy podkreślił, że przeprowadzona weryfikacja w terenie powierzchni PEG wykazała, że powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza kwalifikująca się do płatności działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] obręb: B., gmina: [...], powiat: [...], województwo: [...] wynosi 0,4019 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna II zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej na miejscu wynosi 42,9878%. A w związku z art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z [...] października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. nr [...] z [...] września 2013 r. o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2011 nie narusza prawa, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2015r. nr [...] stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której A.F. podniósł, że nie zgadza się z pomiarami gruntów dokonanymi przez kontrolujących. A ponadto, co podkreślił autor skargi nie został on powiadomiony o przeprowadzonej przez organ kontroli. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Instytucja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty (jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym), lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Nie ulega też wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (patrz: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (patrz: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 370/86, niepubl.). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Zgodzić należy się też ze stanowiskiem, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji, to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć tak przepisów ustrojowych, jak i przepisów prawa procesowego. W rozpatrywanej sprawie, wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., którą w wyniku odwołania utrzymał w mocy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, poprzedzało m.in. przeprowadzenie w dniu [...] maja 2013 r. "weryfikacji w terenie powierzchni PEG". Z zebranego materiału wynika, iż przeprowadzona weryfikacja w terenie powierzchni PEG wykazała, że powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza kwalifikująca się do płatności działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] obręb: B., gmina: [...], powiat: [...], województwo: [...] wynosi 0,4019 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna II zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej na miejscu wynosi 42,9878%. Zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011 r., str. 8), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2011 nie narusza prawa, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd – dokonując oceny zaskarżonych decyzji - uznał, że wskazane przez skarżącego okoliczności wadliwej weryfikacji w terenie powierzchni PEG nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., bowiem zarówno treść tej decyzji nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, jak też rozstrzygnięcie to nie zawiera wady tkwiącej w samej decyzji. Jak już wyżej podniesiono, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. Skład orzekający prezentuje pogląd, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Konkludując, nie można w rozpoznawanej sprawie przyjąć, iż treść decyzji o odmowie przyznania Skarżącemu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych przyczyn, nie stwierdzając podstaw do uznania zasadności skargi wniesionej przez A.F., na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.