V SA/Wa 2845/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia ... sierpnia 2016 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia ... czerwca 2016 r. nr ... stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia ... października 2011 r. przyznającą płatność rolnośrodowiskową D. J. za 2011 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 23 października 2008 r. D. J. złożył wniosek o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego z dniem 1 marca 2005 r. przez jego matkę K. J., która zobowiązanie to realizowała w oparciu m.in. o ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich(Dz. U. z 2003 r. nr 229,poz. 2273 ze zm.). Wniosek o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego, był wynikiem przejęcia przez D. J. gospodarstwa rolnego rodziców w ramach umowy darowizny na podstawie aktu notarialnego z dnia 17 października 2008 r. (nr aktu notarialnego - Rep. Nr ...). W ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczącego pakietu K01c - Międzyplon ścierniskowy do pow. ... ha., K. J. otrzymała płatność za rok 2005, 2006 i 2007. W dniu 12 maja 2011 r. D. J. złożył kolejny wniosek kontynuacyjny o płatność za rok 2011 i decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia ... października 2011 r. nr ... uzyskał płatność rolnośrodowiskową za ten rok . W dniu 23 września 2013 r. Dyrektor ... Oddziału ARiMR w L. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Decyzją z dnia ... października 2013 r. nr ... Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w L. stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia ... października 2011 r. przyznającej D. J. płatność rolnośrodowiskową za 2011 r. ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa, które miały w niej zastosowanie. Dyrektor podkreślił, że kontynuacja zobowiązania odbywa się na tych samych zasadach na jakich zostało pierwotnie podjęte a wniosek referencyjny, nie kreuje nowego zobowiązania. Od decyzji tej pełnomocnik strony złożył odwołanie, w którym kwestionował jej zasadność. Decyzją z dnia ... grudnia 2013 r. nr ... Prezes ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając jego pogląd, że decyzja z dnia ... października 2011 r. rażąco naruszała art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w związku z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 i w związku z § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej: rozporządzenie środowiskowe z 2004 r.). Prezes wskazał, że skarżący kontynuował od 2008 r. pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowej podjęte w 2005 r. przez jego matkę, wobec czego przyznanie płatności za 2011 r. stanowiło rażące naruszenie prawa jako dokonane po upływie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że oceniając prawidłowość decyzji z dnia ... października 2011 r. (brak było pewności, w jakim stanie faktycznym została ona wydana i czy istotnie została już po upływie okresu realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W oparciu o akta sprawy Sąd wskazał, że pierwszą płatność rolnośrodowiskową przyznano matce skarżącego na jej wniosek decyzją z dnia ... lutego 2006 r. nie określając daty, od której rozpoczęła ona realizację zobowiązania. Termin ten został określony w kolejnej decyzji z dnia ... listopada 2006 r. dotyczącej płatności na 2006 r., gdzie wskazano, że realizację swojego zobowiązania matka skarżącego rozpoczęła 1 marca 2005 r. Mając na uwadze treść § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r., określającego, że producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym wydana została decyzja o przyznaniu pierwszej płatności, w ocenie Sądu powstała wątpliwość czy informacje zawarte w decyzji z dnia ... listopada 2006 r., dotyczące początku realizacji zobowiązania, były prawidłowe. Sąd przyjął w ślad za organem, że zobowiązanie matki skarżącego dotyczyło pięcioletniego okresu zgodnie z art. 23 rozporządzenia rady (WE) nr 1257/1999 stanowiącego, że wsparcie przyznawane jest rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat, a w miarę potrzeby, dla szczególnych rodzajów zobowiązań, określany jest dłuższy okres, uwzględniający ich skutki środowiskowe. W ocenie Sąd nie było podstaw do uznania aby zobowiązanie matki skarżącego było zobowiązaniem o jakim mowa w art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Za niejasną Sąd I instancji uznał kwestię zobowiązania się skarżącego do kontynuowania podjętego przez jego matkę zobowiązania przy jednoczesnym złożeniu wraz z wnioskiem z dnia 23 października 2008 r. nowego planu rolnośrodowiskowego odmiennego od złożonego pierwotnie. Sąd wskazał w tym zakresie, że skarżący decyzją z ... grudnia 2008 r. (płatność za 2008 r.) uzyskał płatność w związku z poprzednim wnioskiem z dnia 29 lutego 2008 r., złożonym w ocenie Sądu prawdopodobnie przez jego matkę oraz określenia przez organ początku zobowiązania na 1 marca 2008 r. Pomimo tych wątpliwości, zdaniem Sądu I instancji, przyznanie skarżącemu kolejnych płatności dowodzi, że organ wymienioną datę potraktował jako początek nowego pięcioletniego zobowiązania, co byłoby w zgodzie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r. Sąd zwrócił uwagę, że w dacie wydania wymienionej decyzji, obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy PROW na lata 2007-2013" (Dz. U. 2008.34.200). Jego § 31 przewidywała natomiast, że w 2008 r. płatność rolnośrodowiskową można przyznać, jeżeli podmiotem, przy udziale którego został sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej, jest podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.), a plan ten został sporządzony w terminie do dnia 15 maja. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony zgodnie z ust. 1, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 1 marca 2008 r. W ocenie Sądu zarówno treść wniosku skarżącego z dnia 23 października 2008 r. jak i decyzji z dnia ... grudnia 2008 r. nasuwały podejrzenie, że organ mógł mieć na uwadze przywołany przepis lub § 30 tego rozporządzenia mimo niepowołania się na to w decyzji. W ocenie Sądu I instancji okoliczności, w jakich doszło do wydania decyzji z ... października 2011 r. przyznającej płatność rolnośrodowiskową za 2011 r. dowodziły, że przyjęty przez organ stan faktyczny, w oparciu o który została ona wydana, nie jest jasny. Brak było zatem podstaw aby uznać, że doszło do rażącego naruszenia wskazywanych w odniesieniu do tej decyzji przepisów prawa. Brak było również wystarczających przesłanek do przyjęcia, jak uczyniły to organy stwierdzające nieważność tej decyzji, że została ona wydana już po zakończeniu zobowiązania rolnośrodowiskowego, które zaczęło być realizowane w 2005 roku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezes ARiMR, zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt GSK 2221/14 oddalił skargę kasacyjną wskazując, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jakkolwiek jest postępowaniem szczególnym, nie odnoszącym się wprost do merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, wymaga od organu kontrolującego (zgodnie z art.157 § 1 k.p.a. - "organ wyższego stopnia") dokładnego ustalenia stanu faktycznego w celu kontroli prawidłowości subsumcji dokonanej przez organ pierwotnie orzekający. Kontrolujący organ musi bowiem wykazać, że istotnie doszło do naruszenia przepisów prawa, a w dalszej kolejności dowieść, że naruszenie to miało charakter "rażący", a więc było wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1933/13). W tym zakresie jednak orzekający organ musi poruszać się w bezspornie ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, tak aby możliwe było przede wszystkim zidentyfikowanie tych norm prawnych, które w danej sprawie mają zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem NSA, nie można wykluczyć możliwości zaistnienia okoliczności, o której mowa w § 31 rozporządzenia z 2008 r., bowiem następca prawny producenta, wstępując w jego prawa, nabywa również uprawnienie do skorzystania z tego uprawnienia, a na taką możliwość wskazuje fakt, że wydawanych na rzecz skarżącego decyzjach od 2008 r. wskazywano jako początek realizacji zobowiązania datę 1 marca 2008 r. Na te braki postępowania wyjaśniającego prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji i to one zdecydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Zatem do czasu wyjaśnienia wskazanych powyżej okoliczności, nie jest możliwym dokonanie prawidłowej subsumcji, a w konsekwencji także merytorycznej oceny prawidłowości przyjętej przez organ oceny prawnej. Mając na uwadze wytyczne WSA w Warszawie, zawarte w wyroku o sygn. akt V SA/Wa 444/14 z dnia 9 czerwca 2014 r., a także wytyczne NSA, zawarte w wyroku o sygn. akt II GSK 2221/14 z dnia 7 lipca 2015 r., Prezes ARiMR wydał w dniu ... stycznia 2016 r. decyzję nr ..., w której uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w L. nr ... z dnia ... października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując za sądami na konieczność wyjaśnienia, czy Skarżący posiadając plan rolnośrodowiskowy sporządzony przez innego doradcę rolnośrodowiskowego realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 2008 r. w ramach okresu programowania PROW 2007-2013, czy też na skutek przejęcia w 2008 roku gospodarstwa rolnego od K. J., kontynuuje realizację zobowiązania podjętego przez przekazującą w roku 2005. Dyrektor .... Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z dnia ... marca 2016 r. dołączył do materiału dowodowego niniejszej sprawy kopie akt spraw K. J. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za lata 2005-2007 oraz kopię akt sprawy D. J. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2008. W tym samym dniu Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w L. wystosował do Beneficjenta wezwanie do złożenia wyjaśnień celem przedłożenia planu rolnośrodowiskowego sporządzonego przez L. A. W dniu 31 marca 2016 r., w odpowiedzi na powyższe wezwanie, Skarżący przedłożył kopię rejestru działalności rolnośrodowiskowej za lata 2009-2013. Pomimo poinformowania organu o dołączeniu kopii planu rolnośrodowiskowego przedmiotowy dokument nie został przez Beneficjenta dołączony do pisma. W dniu 6 kwietnia 2016 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w L. ponownie wezwał Skarżącego do przedłożenia planu działalności rolnośrodowiskowej. Strona nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w dniu ... czerwca 2016 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w L. wydał decyzję nr ..., w której stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. nr ... z dnia ... października 2011 r. o przyznaniu Skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011. W dniu 1 lipca 2016 r. Skarżący złożył odwołanie od w/w decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w L. W dniu ... sierpnia 2016 r. decyzją nr ... Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w L. nr ... stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. nr ... z dnia ... października 2011 r. o przyznaniu Skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011. W uzasadnieniu wskazał, iż mając na uwadze wytyczne WSA w Warszawie zawarte w wyroku o sygn. akt V SA/Wa 444/14 z dnia 9 czerwca 2014 r. oraz wytyczne NSA zawarte w wyroku o sygn. akt II GSK 2221/14 z dnia 7 lipca 2015 r. w zakresie możliwości przejścia przez D. J., na podstawie obowiązującego w dniu wydania stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. nr ... rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy PROW na lata 2007-2013" (Dz. U. z 2008 r. Nr 34 poz. 200) oraz w kontekście określonego w tej decyzji początkowego terminu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (1 marca 2008 r.) na program rolnośrodowiskowy realizowany w ramach PROW 2007-2013, Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w L. stwierdził, że z uwagi na fakt, iż przejście na nowy program rolnośrodowiskowy realizowany na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy PROW na lata 2007- 2013" możliwe jest w sytuacji złożenia przez producenta rolnego wniosku o przyznanie płatności w zakresie nowego programu, który jest inny niż wniosek o przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2004-2006, a strona skarżąca począwszy od roku 2008 składała wnioski na formularzach obowiązujących dla PROW 2004-2006, to należy uznać, że przejmując w roku 2008 gospodarstwo rolne od K. J. wstąpiła do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez przekazującą gospodarstwo i realizował jej zobowiązanie, które obejmowało lata 2005-2009. Tym samym, złożony w dniu 12 maja 2011 r. wniosek kontynuacyjny Strony o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2011, pomimo braku możliwości oceny planu rolnośrodowiskowego sporządzonego przez L. A. na skutek nieprzedłożenia go przez Skarżącego, należy uznać jako wniosek złożony po zakończeniu realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, podjętego w dniu 1 marca 2005 r. Organ odwoławczy podniósł, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. nr ... z dnia ... października 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 oraz art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, ponieważ pomimo tego, że okres 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego przez Skarżącego podjętego w dniu 1 marca 2005 r. upłynął w dniu 28 lutego 2010 r., na mocy ww. decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wieruszowie przyznał Stronie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011, uznając tym samym wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2011 złożony przez Skarżącego w dniu 12 maja 2011 r. jako wniosek złożony w ramach podjętego w dniu 1 marca 2005 r. 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przyznanie w drodze decyzji płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w sytuacji, gdy nie są spełnione warunki przyznania tych płatności, pozostaje w oczywistej sprzeczności z normami wynikającymi z powyższych przepisów i prowadzi do przyznania nienależnych płatności. Treść takiej decyzji stanowi zaprzeczenie zasady praworządności - nakazu działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach przepisów prawa. Trwałość decyzji wydanej w takich okolicznościach nie zasługuje na ochronę, taka decyzja powinna być zatem wyeliminowana z obrotu jako rażąco naruszająca prawo. Pismem z dnia 15 września 2016 r. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. W skardze zarzucił naruszenie: – naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, – naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, – naruszenie art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia - poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie W uzasadnieniu skargi Skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art 8 k.p.a., wskazał, iż rozważając zobowiązanie uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym i wypływające z tego faktu obowiązki, z punktu widzenia rolnika, podstawowym sensem tego uczestnictwa jest osiąganie celu rolnośrodowiskowego, poprzez wykonywanie pewnych zabiegów agrotechnicznych lub powstrzymywanie się od nich. Rekompensatą za poniesione w związku z tym koszty, lub zmniejszone przychody odpowiednia płatność ARiMR. W czasie obowiązywania programu Skarżący nie działał samowolnie, ale na postawie, dokumentów, wniosków, decyzji, przedkładanych i uzgadnianych lub wydawanych przez ARiMR. W żadnym momencie ani w żadnym aspekcie swojego działania nie wprowadził ARiMR w błąd, i okoliczność ta nie była nigdy kwestionowana. Organ w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma stanowisko w niej wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 444/14 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 2221/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z przytoczonego przepisu wynika, że wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji podatkowej, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpoznanej sprawie. Z kolei w myśl postanowień art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mocą art. 193 p.p.s.a. działanie tego przepisu obejmuje również organy administracji. Zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydana została w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach art. 156-159 k.p.a. W postępowaniu tym badanie i kontrola powinny być ograniczone do stwierdzenia, czy decyzja wydana w danej sprawie obarczona jest wadą lub wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W judykaturze i orzecznictwie wielokrotnie podkreśla się, że wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenie jej nieważności stanowi wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazuje się, że przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Jak wskazał WSA w wyroku z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 542/15 o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. W tym duchu wypowiada się także NSA w wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10; i w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, gdzie wskazuje, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z kolei w wyroku NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, orzeczono, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W wyroku NSA z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10 z kolei podniesiono, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (podobnie wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10). Ważnym, w ujęciu tej sprawy, wydaje się wskazanie, że w orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Jak jednak podkreślono w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1155/10, ONSA WSA 2012, nr 1, poz. 9): "sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej nie wyklucza jeszcze możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu. [...] o istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Zależności te musiałyby zostać ponadto nałożone na określone elementy stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie takiej korekty". W sprawie tej wskazać należy, że zagadnienie braku możliwości wydania decyzji o przyznaniu Skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011 w oparciu o wniosek kontynuacyjny złożony w dniu 12 maja 2011 r. tj. według organu po zakończeniu realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, wbrew temu, co twierdzi organ, wcale nie jest oczywiste. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 2221/14 jednoznacznie wskazał, iż "W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymagają nie tylko okoliczności samego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez D. J., a więc czy związane to było z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego przez rodziców na jego rzecz, ale również w powiązaniu z zasadami przejścia pomiędzy programami PROW, w tym wyjaśnienia podstaw złożenia przez nowego producenta nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Te okoliczności - jak słusznie uznał Sąd I instancji - mają znaczenie zasadnicze dla oceny zaskarżonej decyzji. Dopiero ustalenia w tym zakresie pozwolą na wyjaśnienie okoliczności prawnych, w jakich wydana została zaskarżona decyzja i stwierdzenia, czy w istocie doszło do "rażącego naruszenia prawa", czy też mamy do czynienia jedynie z rozbieżnością wyników wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawnych pomiędzy organem orzekającym pierwotnie, a organem wyższego stopnia. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "W rozpoznawanej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie można wykluczyć możliwości zaistnienia okoliczności, o której mowa w § 31 rozporządzenia z 2008 r., bowiem następca prawny producenta, wstępując w jego prawa, nabywa również uprawnienie do skorzystania z tego uprawnienia, a na taką możliwość wskazuje fakt, że wydawanych na rzecz skarżącego decyzjach od 2008 r. wskazywano jako początek realizacji zobowiązania datę 1 marca 2008 r.". Wykonując zalecenia zawarte w powołanych wyżej wyrokach Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w L. wystosował do Strony postępowania wezwanie do złożenia wyjaśnień celem przedłożenia planu rolnośrodowiskowego sporządzonego przez L. A. (z treści wniosku złożonego przez Skarżącego w dniu 23 października 2008 r. wynika, że wraz z wnioskiem złożył on nowy plan rolnośrodowiskowy opracowany przez L. A.). Skarżący w dniu 31 marca 2016 r., w odpowiedzi na powyższe wezwanie, przedłożył kopię rejestru działalności rolnośrodowiskowej za lata 2009-2013, kopia planu rolnośrodowiskowego nie została przez niego dołączona. Pomimo braku możliwości oceny planu rolnośrodowiskowego sporządzonego przez L. A. na skutek nieprzedłożenia go przez Stronę, organy uznały złożony w dniu 11 maja 2010 r. wniosek kontynuacyjny Strony o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2010, jako wniosek złożony po zakończeniu realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, podjętego w dniu 1 marca 2005 r. Organ administracji wskazał na dodatkowe okoliczności przemawiające za stanowiskiem, że Skarżący nie realizował nowego zobowiązania 5 letniego tj., - kolejnym warunkiem przyznania w roku 2008 płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 (oprócz posiadania planu rolnośrodowiskowego sporządzonego przez podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej) jest stosownie do § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy PROW na lata 2007-2013" było złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, tj. w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Z uwagi na powyższe wskazania wymaga, iż w roku 2008 wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został złożony w dniu 6 maja przez K. J. i obejmował realizację wariantu KOlb Międzyplon ozimy na powierzchni ... ha. Zatem złożony przez Skarżącego w dniu 23 października 2008 r., w kontekście terminów składania wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013, nie stanowił wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rozpoczynającego realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013; - D. J. począwszy od roku 2008 składał wnioski na formularzach obowiązujących dla PROW 2004-2006, to należy uznać, że przejmując w roku 2008 gospodarstwo rolne od K. J. wstąpił do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez przekazującą gospodarstwo i realizował jej zobowiązanie, które obejmowało lata 2005-2009; - z przedłożonych przez Skarżącego w toku postępowania wyjaśniającego rejestrów działalności rolnośrodowiskowej wynika, że był on prowadzony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz obejmuje oznaczenia wariantów zgodnie z okresem programowania PROW 2004-2006; - fakt złożenia w dniu 23 października 2008 r. przez Skarżącego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na formularzu obowiązującym dla okresu programowania PROW 2004-2006, a nie na formularzu obowiązującym w okresie programowania PROW 2007-2013. Odnosząc się do powyższej argumentacji organu odwoławczego nie sposób nie zauważyć, iż organ odwoławczy niejako szuka dodatkowej argumentacji dla poparcia swojej tezy, iż decyzja z dnia ... października 2011 r. dotknięta jest wadą nieważności określoną w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na fakt używania formularzy obowiązujących dla PROW 2004-2006 przez Skarżącego zwrócono uwagę po prawie ośmiu latach od złożenia w dniu 23 października 2008 r. przez Skarżącego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W złożonej skardze Skarżący podnosi, że "stosował druki jakie posiadał - formularze z lat poprzednich. W żadnym momencie przy składaniu wniosku, ani po nim aż do wydania zaskarżanej decyzji nikt z przedstawicieli ARiMR nie zwrócił mi uwagi na to że są one niewłaściwe do programu". W ocenie Sądu wzór formularzy oraz rejestrów działalności rolnośrodowiskowej, które rolnik składał nie przesądza jednoznacznie, iż można wykluczyć możliwości zaistnienia w sprawie okoliczności, o której mowa w § 31 rozporządzenia z 2008 r. Jeżeli bowiem w Biurze Powiatowym ARiMR w W. analizowano dokumenty pod kątem ich treści, a nie pod kątem prawidłowości użytych przez rolnika formularzy, to takie działanie (na korzyść rolnika) choć nie powinno mieć miejsca, nie jest samo w sobie dotknięte wadą nieważności. Sąd zauważa również, że w zaskarżonej decyzji pojawiła się całkowicie nowa argumentacja organu odwoławczego dotychczas nie podnoszona w toku postępowania, które było przedmiotem oceny sądów administracyjnych, a także na ten fakt nie zwrócił uwagi organ I instancji w decyzji z dnia ... czerwca 2016 r. Organ II instancji podniósł bowiem, że "w roku 2008 wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został złożony w dniu 6 maja przez Panią K. J. i obejmował realizację wariantu KOlb Międzyplon ozimy na powierzchni ... ha" (s. 10 zaskarżonej decyzji). Natomiast, w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 443/14 wskazano, iż "Z decyzji z ... grudnia 2008 r. nr ... dotyczącej płatności za 2008 r. przyznanej D. J. wynika, że płatność została mu przyznana w związku z uprzednim wnioskiem z 29 lutego 2008 r. (złożonym zapewne przez jego matkę)". Organ odwoławczy przywołując datę "6 maja" nie odwołał się do akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę, a należy wskazać, że większość akt administracyjnych, to akta poświadczone za zgodność z oryginałem w 2013 r., a więc prawdopodobnie będące przedmiotem oceny zarówno WSA w Warszawie, jak i NSA w postępowaniu sądowoadministracyjnym w latach poprzednich. Z treści decyzji z dnia ... grudnia 2008 r. nr ... wynika, iż została wydana na wniosek z dnia 29 lutego 2008 r. W jej treści nie ma informacji o wniosku złożonym w dniu 6 maja 2008 r. przez K. J. Rodzi się pytanie kiedy i w oparciu o jakie dokumenty organ odwoławczy ustalił, że K. J. złożyła wniosek w dniu 6 maja 2008 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w L. postanowieniem nr ... z dnia ... marca 2016 roku dołączył do materiału dowodowego kopie akt sprawy K. J. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za lata 2005 - 2007 oraz kopię akt sprawy D. J. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2008, ale w aktach tych nie znalazł się wniosek złożony dnia 6 maja 2008 r. Sąd nie może zatem zweryfikować argumentacji organu opartej na wykładni § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 lutego 2008 r. nie znając treści i nie wiedząc w jaki sposób organ dotarł do treści wniosku złożonego w dniu 6 maja 2008 r. przez K. J. Sąd zauważa jedynie, iż z treści decyzji wydanej w dniu ... stycznia 2008 r. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznającej płatność rolnośrodowiskową K. J. za 2007 r. wynika, iż złożyła ona wniosek w dniu 8 maja 2007 r. (k. 32 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu, organ administracji nie wyjaśnił zasadniczego problemu w rozpatrywanej sprawie tj. czy Skarżący posiadając plan rolnośrodowiskowy sporządzony przez innego doradcę rolnośrodowiskowego realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 2008 r. w ramach okresu programowania PROW 2007-2013, czy też na skutek przejęcia w 2008 roku gospodarstwa rolnego od K.J., kontynuował realizację zobowiązania podjętego przez przekazującą w roku 2005. Z treści zaskarżonej decyzji można wywnioskować, iż organ odwoławczy przyjął za fakt bezsporny, iż istniał nowy plan rolnośrodowiskowy wspomniany we wniosku złożonym przez Skarżącego w dniu 23 października 2008 r. Faktem jest także, iż Skarżący posiadał nowy plan rolnośrodowiskowy opracowany przez innego specjalistę niż plan złożony pierwotnie przez K. J. Co prawda organ odwoławczy z jednej strony wskazał, iż braku było możliwości oceny planu rolnośrodowiskowego sporządzonego przez L. A. na skutek nieprzedłożenia go przez Skarżącego, ale z drugiej strony organ administracji dysponował rejestrami działalności rolnośrodowiskowej i wnioskiem Skarżącego, dokumenty te dawały pewną wiedzę o działaniach Skarżącego. W tym miejscu Sąd przyznaje słuszność Stronie, że plan ten został przygotowany na lata 2008-2013 i trudno oczekiwać od Skarżącego, że będzie go posiadał, po trzech latach od zakończenia jego obowiązywania. Jak już wspomniano powyżej, nie sposób jednoznacznie przyjąć, że skoro Skarżący począwszy od roku 2008 składał wnioski na formularzach obowiązujących dla PROW 2004-2006, to należy uznać, że przejmując w roku 2008 gospodarstwo rolne od K. J. wstąpił do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez przekazującą gospodarstwo i realizował jej zobowiązanie, które obejmowało lata 2005-2009. Organ nie dostrzega, iż płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Jeżeli zatem Skarżący według organu realizował zobowiązanie, które obejmowało lata 2005-2009, to rodzi się pytanie według jakiego planu rolnośrodowiskowego otrzymywał płatności. Czy według planu sporządzonego w 2005 r. dla matki Skarżącego, czy też według planu działalności rolnośrodowiskowej sporządzonego przez L. A. dla Skarżącego. Z treści skargi można wnioskować, iż plan rolnośrodowiskowy był prawidłowo wykonywany przez Skarżącego bez jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony organu. W prawomocnym wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 443/14 tutejszy Sąd wskazał, że dla stwierdzenia nieważności decyzji, musi być wykazana, w sposób nie budzący wątpliwości, oczywistość naruszenia bezwzględnie mających zastosowanie w danym stanie faktycznym przepisów prawa, tej pewności skład orzekający w przedmiotowej sprawie ponownie również nie ma. W rozpoznawanej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku, nie można wykluczyć możliwości zaistnienia okoliczności, o której mowa w § 31 rozporządzenia z 2008 r., który przewidywał, że "1. w 2008 r. płatność rolnośrodowiskową można przyznać, jeżeli podmiotem, przy udziale którego został sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej, jest podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, z późn. zm), a plan ten został sporządzony w terminie do dnia 15 maja; 2. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony zgodnie z ust. 1, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 1 marca 2008 r.". Następca prawny producenta, wstępując w jego prawa, nabywa również uprawnienie do skorzystania z tego uprawnienia, a na taką możliwość wskazuje fakt, że wydawanych na rzecz Skarżącego decyzjach od 2008 r. wskazywano jako początek realizacji zobowiązania datę 1 marca 2008 r. Aby zatem stwierdzić, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. nr ... z dnia ... października 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 oraz art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 trzeba wyjaśnienia podstawy złożenia przez nowego producenta nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Organ administracji nie wyjaśnił w żaden sposób zgodnie z wytycznymi Sądu podstawy złożenia przez nowego producenta nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, a to powoduje, że zaskarżona decyzja narusza art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., gdyż organ nie zastosował się do wiążącego jego prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.