V SA/Wa 2848/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes Zakładu) z [...] sierpnia 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, wydana w następującym stanie faktycznym. S. K. wystąpił w dniu 4 stycznia 2008 r. z wnioskiem o umorzenie zadłużenia jakie powstało w związku z niepłaceniem składek na ubezpieczenia społeczne w okresie od stycznia 2003 r. do stycznia 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, iż prowadzi od 1990 r. działalność gospodarczą, jednakże przez ostatnie pięć lat odnotował drastyczny spadek dochodów uniemożliwiający opłatę składek. Wnioskodawca podniósł, iż obecnie pozostaje na utrzymaniu żony - emerytki, zaś od 22 stycznia 2008 r. będzie otrzymywał świadczenie emerytalne w wysokości 1.500 zł, co ledwie wystarczy na niezbędne wydatki związane z utrzymaniem. Do wniosku załączył kwestionariusz o możliwościach płatniczych płatnika składek oraz dokumenty obrazujące jego aktualną sytuację materialną. Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) - powołując w podstawie prawnej przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. - odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości 50.913,20 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną, małżonkowie posiadają spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, zobowiązany jest właścicielem [...] samochodów osobowych oraz otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 962,65 zł. brutto. Przychody w 2006 r. z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej wyniosły 44.240,84 zł, zaś koszty uzyskania przychodu wyniosły 45 409,64 zł. Żona skarżącego jest na emeryturze i otrzymuje świadczenie w wysokości 916,00 zł brutto. Ponadto prowadzi działalność gospodarczą, z której w 2006 r. osiągnęła dochód w wysokości 15.048,64 zł. Organ ustalił także, iż ubezpieczony jest zadłużony z tytułu podatku dochodowego i podatku VAT łącznie na kwotę 7.411,50 zł. W związku z zadłużeniem z tytułu składek, zostały wystawione tytuły wykonawcze i pozostają do dalszej realizacji poborcy. Skarżący nie korzystał z pomocy społecznej ani z dodatku mieszkaniowego. Miesięczne wydatki ponoszone na utrzymanie gospodarstwa domowego wynoszą ok. 1.050,00 zł przy łącznym przychodzie w wysokości 3.645,56 zł. (z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego i jego żonę oraz pobierania przez nich świadczeń emerytalnych). Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku ubezpieczonego, powołując się zarówno na niespełnienie ustawowych przesłanek umorzenia, jak również na uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie. Po rozpoznaniu wniosku z 26 kwietnia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu. Organ odwoławczy przyjął za podstawę ustalenia faktyczne dokonane przez Zakład, uznając, iż materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy i jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku. W uzasadnieniu Prezes stwierdził, iż brak jest podstawy do przyjęcia całkowitej nieściągalności należności - o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. - co w konsekwencji powoduje brak możliwości ich umorzenia. W tym zakresie organ wskazał na prowadzoną działalność gospodarczą, posiadanie majątku oraz możliwość zaspokojenia zadłużenia w następstwie egzekucji z posiadanej nieruchomości. Uzasadniając odmowę zastosowania w sprawie przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Prezes przypomniał, iż każdy przedsiębiorca prowadząc działalność we własnym imieniu, powinien brać pod uwagę możliwość zmian rynkowych i związane z tym ryzyko, zaś ustawowy obowiązek opłacania składek nie może być uzależniony od jego wyniku finansowego. W oparciu o zebrane dowody organ nie stwierdził natomiast, że regulowanie należności wynikających z zadłużenia będzie powodowało znaczne utrudnienie w zaspokajaniu potrzeb rodziny zobowiązanego. Powołując się na uznaniowość rozstrzygnięcia Prezes zauważył ponadto, iż organy administracji publicznej winny kierować się nie tylko dbałością o ważny interes strony ale powinny mieć również na uwadze to, że umorzenie należności jest instytucją nadzwyczajną i stanowi odstępstwo od zasady równego traktowania wszystkich ubezpieczonych. W skardze z 29 września 2008 r. na decyzję Prezesa Zakładu, S. K. wniósł o rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny. Skarżący zaprezentował sytuację majątkową swoją i żony oraz nie zgodził się ze stanowiskiem organu jakoby był w stanie ponosić koszty związane ze spłatą zadłużenia bez uszczerbku w niezbędnym utrzymaniu. W odczuciu strony, dochodzenie zaspokojenia należności z niskich emerytur jego i żony świadczy o nieludzkim postępowaniu organu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślenia wymaga również to, iż dokonując oceny legalności w powyższym zakresie sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz opierając się na ustaleniach organu bada jedynie ich prawidłowość. W związku z tym, iż skarżący nie formułuje konkretnych zarzutów przeciwko kontrolowanej decyzji, należało opierając się na przepisie art. 135 p.p.s.a. dokonać oceny zarówno zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Skarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, co uzasadnia by w pierwszej kolejności dokonać oceny działań podejmowanych przez organ administracyjny w postępowaniu z wniosku strony, jak również prawidłowości zastosowanych przepisów proceduralnych. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania jest - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. - tylko takie ich naruszenie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, a co więcej wpływ istotny. W ocenie Sądu stan faktyczny, na gruncie którego orzekały organy administracyjne, został ustalony w sprawie prawidłowo. Analiza akt postępowania nie potwierdza bowiem, aby zapadłe decyzje wydano w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, charakteryzującego się brakiem staranności, które miałoby w konsekwencji doprowadzić do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez błędną interpretację zebranych dowodów. Organ prowadzący postępowanie działał zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Dopełnił powinności tak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, jak i prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena zebranych w sprawie dowodów, w tym analiza materiałów obrazujących sytuację materialną strony, znalazła swój wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji i zdaniem Sądu jest ona zgodna z prawem. Argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego zauważyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 365; dalej: rozporządzenie) - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Reasumując powinności organu rozstrzygającego w ramach uznania, wskazać należy na obowiązek nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku materiał dowodowy. Wskazać należy, iż skarżący oraz jego żona uzyskują dochody z tytułu świadczeń emerytalnych oraz prowadzonej działalności gospodarczej, posiadają także spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego oraz ruchomości znacznej wartości (samochody osobowe). Analiza zebranego materiału nie wskazuje również by rodzina skarżącego znajdowała się w stanie ubóstwa, czy też innymi słowy rzecz ujmując znajdowała się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zatem organ słusznie przyjął, iż powyższe okoliczności nie pozwalają uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi rodziny skarżącego, tym bardziej, że ustawowe regulacje egzekucji administracyjnej zakładają ograniczenia w prowadzeniu egzekucji w stosunku do należności otrzymywanych przez wnioskodawcę i przewidują daleko posuniętą ochronę dłużnika. Skoro organ nie naruszył wiążących go przepisów postępowania, zaś jego działania cechowała staranność, to Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że materiał dowodowy - który był przedmiotem oceny organu - został zgromadzony w sposób prawidłowy. Tym samym Sąd nie kwestionuje przyjęcia, iż podniesione w sprawie okoliczności nie pozwoliły na umorzenie należności z tytułu składek. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.