V SA/Wa 2849/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia ... sierpnia 2008 r. nr ... w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, ze nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. G. kwotę ... (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu ... maja 2007r. A. G. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Zadeklarował uprawy sadownicze, w tym j. ( bez certyfikatu zgodności) na ... ha ( kod ...) oraz uprawy sadownicze , w tym j. ( z certyfikatem zgodności ) na ... ha ( kod ...). Obszar ten w całości został obsadzony o. W dniu ... lipca 2007r. na terenie upraw została przeprowadzona inspekcja gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi, przeprowadzona przez inspektora Jednostki Certyfikującej P. Sp. z o.o. Inspektor stwierdził wypady roślin z powodu przymrozków wiosennych i nakazał uzupełnienie nasadzenia wiosną 2008 roku. Jednostka Certyfikująca potwierdziła deklarowane powierzchnie w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2007. W dniu ... stycznia 2008 r. do Biura Powiatowego w W. wpłynęło pismo, w którym Beneficjent informuje, że w dniu ... października 2007r został sporządzony aneks do Planu Działalności Rolnośrodowiskowej, który wprowadza zmiany wariantu od 2008 roku z sadowniczego bez certyfikatu zgodności na uprawy rolnicze. W dniach od ... do ... stycznia 2008 roku w gospodarstwie rolnym A. G. została przeprowadzona kontrola na miejscu w sprawie potwierdzenia powierzchni oraz sposobu użytkowania działek rolnych z wniosku o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Podczas kontroli stwierdzono następujące kody nieprawidłowości: 1. działki rolne z przypisanym kodem ... (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej): - działka rolna B położona na działce ewidencyjnej nr ... o powierzchni deklarowanej ... ha, powierzchnia stwierdzona ... ha - działka rolna F położona na działce ewidencyjnej nr ... o powierzchni deklarowanej ... ha, powierzchnia stwierdzona ... ha . 2. działki rolne z przypisanym kodem ... (nie stwierdzono deklarowanej uprawy rośliny, stwierdzona uprawa należy do niższej grupy płatności); dodatkowo przy w/w działkach przypisano kod błędu ... informujący, iż kontrola działek rolnych została przeprowadzona po zbiorze uprawy deklarowanej we wniosku : - działka rolna A położona na działce ewidencyjnej nr ... o powierzchni ... ha, - działka rolna B położona na działce ewidencyjnej nr ... o powierzchni ... ha, - działka rolna C położona na działce ewidencyjnej nr ... o powierzchni ...ha. W dniu ... maja 2008r. Kierownik Biura Powiatowego w W. wydał decyzję nr ..., mocą której przyznał A. G. płatność rolnośrodowiskową w kwocie ... zł z tytułu "uprawy sadownicze w tym j. ( z certyfikatem zgodności)". Powołując się na wyniki powyższej kontroli odmówił przyznania płatności za uprawy sadownicze w tym j. ( bez certyfikatu zgodności ) za ... ha. W dniu ... czerwca 2008 roku do Biura Powiatowego w W. wpłynęło odwołanie. W odwołaniu Beneficjant wskazał, iż jednostka certyfikująca potwierdziła mu uprawę włoskiego w grupie upraw sadowniczych, w tym j. bez certyfikatu zgodności, co świadczyłoby za tym, iż uprawa ta znajdowała się na działkach rolnych A, B, C w okresie letnim. Natomiast zmiana uprawy była zgłoszona do Biura Powiatowego w W. w grudniu 2007 roku, w związku z tym kontroler nie mógł stwierdzić tej uprawy podczas kontroli na miejscu, gdyż gleba była już przygotowana pod następną uprawę. Decyzją z dnia ... sierpnia 2008r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że zgodnie z art.44 ust.3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólnie zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001,(WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. Za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych. Organ odwoławczy wskazał, że Protokół z kontroli jednostki certyfikującej P. Sp. z o.o. , na który powołuje się Skarżący, nie zaleca likwidacji plantacji, ale uzupełnienie nasadzeń wiosną 2008r. Organ zakwestionował też twierdzenie Wnioskodawcy, że do zmiany nasadzeń doszło w wyniku konsultacji z doradcą rolnośrodowiskowym , który z powodu słabej wegetacji orzecha zalecił zmianę uprawy z orzecha na koniczynę czerwoną. Zdaniem organu argument budzi wątpliwość w zderzeniu z wnioskiem kontynuacyjnym złożonym w biurze powiatowym na rok 2008, gdzie Beneficjant ponownie deklaruje na wszystkich działkach rolnych sad orzechowy, mimo aneksu do planu działalności rolnośrodowiskowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. domagał się uchylenia powyższej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1.art. 77 § 1 kpa przez nie zebranie całego materiału dowodowego niezbędnego do dokonania właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem spełniania przez skarżącego warunków udzielania płatności rolno środowiskowej, określonych w § 2 pkt. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809), co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy; 2) art. 80 kpa poprzez ocenę zebranego materiału dowodowego przez organy obu instancji w sposób pobieżny i mało wszechstronny, co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy; 3) § 2 pkt. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 Nr 174, poz. 1809), poprzez przeprowadzenie kontroli w dniu ... stycznia 2008 r, czyli zimą, co uniemożliwiło prawidłową weryfikację wniosku i przeprowadzenie kontroli, która pozwoliłaby ustalić, że wnioskodawca "spełniania warunki zwykłej praktyki rolniczej", co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy; 4) art. 77 § 1 kpa w zw. z niezastosowaniem § 15 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 Nr 174, poz. 1809), co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5) niezastosowanie § 15 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 Nr 174, poz. 1809), co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 6) art. 107 §3 kpa poprzez jego błędne zastosowanie t.j. brak odniesienia do zarzutów stawianych przez Skarżącego w odwołaniu i brak konkretnej podstawy odmowy uznania tych zarzutów; 7) art. 9 kpa poprzez nie udzielenie w trakcie postępowania administracyjnego wszelkich niezbędnych i prawidłowych informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych odnoszących się do skutku i konsekwencji złożenia przez wnioskodawcę osobiście pisma ... stycznia 2008 r., informującego, co do dokonania aneksu do planu rolnośrodowiskowego dla gospodarstwa wnioskodawcy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 8) art. 35 § 1 i § 3 kpa poprzez nie załatwienie sprawy skarżącego w przeciągu miesiąca od otrzymania odwołania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia ... sierpnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zaś nie wyjaśnia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, w tym w ogóle w zakresie zastosowanej sankcji w postaci odmowy przyznania płatności za uprawy sadownicze w tym j. bez certyfikatu zgodności. Organ I instancji wyjaśnił , że odmowa następuje na podstawie art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, gdyż Wnioskodawca zgłosił co prawda zmianę deklarowanej uprawy, ale nie zmienił treści wniosku. Organ II instancji w żaden sposób jednak się do tej kwestii nie odniósł, chociaż w odwołaniu Skarżący podnosił, iż w jego ocenie akty prawa krajowego oraz UE nie ograniczają producenta co do zmiany uprawy, nawet jeśli zmianą objęta jest roślina wieloletnia, zaś zmiany na jego gruncie zostały spowodowane zmianą planu rolnośrodowiskowego. Organ II instancji nie odniósł się do argumentów A.G., powołując się jedynie na treść art. 44 ust. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. , z którego wynika wprost, że nie ma w sprawie niniejszej zastosowania, bowiem wszystkie działki objęte wnioskiem o dopłatę pozostawały w dyspozycji rolnika przez czas określony w w/w przepisie. Organ też jedynie wspomniał, że zmiana planu miała charakter fikcyjny, gdyż wniosek o dopłaty na rok 2008 zawierał ponownie deklarację, że na tych działkach będzie sad orzechowy. W ocenie Sądu takie ustalenia mają charakter dowolny, zostały podjęte bez należytego zebrania materiału dowodowego, jego rozpatrzenia oraz umożliwienia wypowiedzenia się rolnikowi. Organ w pierwszym rzędzie winien przesłuchać doradcę rolnośrodowiskowego na okoliczność przyczyn zmiany planu – najpierw na użytki zielone, a w odstępstwie zaledwie kilku miesięcy ponownie na sad orzechowy. Sytuacja ta może istotnie wzbudzać podejrzenie co do rzeczywistych intencji, jednak końcowe wnioski mogą być wyciągnięte dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie sprawia, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nie uwzględniającą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta wymaga przy tym wykazania faktycznych podstaw rozumowania, którego jest rezultatem. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organy mają obowiązek nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale też w sposób wyczerpujący cały ten materiał dowodowy rozpatrzyć. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać, że obowiązek ten został wykonany. Organ ograniczył się bowiem do ogólnikowego przedstawienia dokonanych ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, iż dopiero w odpowiedzi na skargę organ, powołał przepisy prawa co do zastosowanej sankcji i odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu i skardze. Takie "uzupełnienie" uzasadnienia dokonane w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków decyzji w tym zakresie. Sąd podzielił pogląd reprezentowany w przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2006 r. VSA/Wa 2905/05 (Lex 209713), w którym stwierdzono, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art.107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących rozważań w zakresie podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), należało orzec jak w sentencji.