V SA/Wa 285/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. Stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Narodowemu Centrum Badań i Rozwoju. 2. Zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz A. Sp. z o.o. w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] kwietnia 2011r. strona skarżąca "A." Sp. z o.o. w B. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt.: "[...]" w ramach Działania 1.4. Wsparcie projektów celowych Programu Operacyjnego Innowacyjna [...] Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw działająca jako Regionalna Instytucja Finansująca poinformowała skarżącą spółkę, iż wniosek został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów formalnych i został przekazany do Komisji Konkursowej działającej przy Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, celem przeprowadzenia oceny merytorycznej. W wyniku dokonania oceny merytorycznej, pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] PARP poinformowała wnioskodawcę, iż wniosek o udzielenie wsparcia został oceniony pozytywnie i uzyskał 90,33 punktów. Jednocześnie organ wskazał, że ze względu na wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowej rundy aplikacyjnej, podpisanie umowy wsparcia nie jest możliwe. Zaznaczono także, iż do dofinansowania zostały zatwierdzone projekty, które otrzymały minimum 93 punkty. Organ przedstawił w sposób szczegółowy oceny cząstkowe w poszczególnych kryteriach oceny merytorycznej wskazując przyznaną liczbę punktów przez poszczególnych ekspertów wraz z uzasadnieniem. W kryterium 1 "poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych" w podkryterium "Nowoczesność wprowadzanych zmian technologicznych" eksperci [1] i [3] przyznali maksymalną liczbę punktów. Ekspert [2] przyznając 10 pkt wskazał m.in., że nie przyznanie maksymalnej dla tego kryterium punktacji wynika z braku uregulowań prawnych na obecnym etapie wiedzy dotyczącej zagrożenia bezpieczeństwa żywności i środowiska w wyniku zastosowania w opakowaniach żywności [...]. W podkryterium "Użyteczność wprowadzanych zmian technologicznych" eksperci [1] i [3] przyznali maksymalną liczbę punktów. Ekspert [2] przyznając 5 pkt dla tego kryterium wskazał, że wnioskodawca zakłada uzyskanie znakomitych cech użytkowych produktów, w tym [...], jednak szansa na poprawę całego zakresu użyteczności przy założeniu pełnego bezpieczeństwa żywności jest obarczona dużym ryzykiem. W podkryterium " Opłacalność wykorzystania nowej technologii produkcji" eksperci [1] i [3] przyznali maksymalną liczbę punktów. Ekspert [2] przyznając 5 pkt dla tego kryterium wskazał, że projekt jest obszerny i wielozadaniowy. Główna część prac dotyczących badań przemysłowych i prac rozwojowych podzlecana będzie 5 jednostkom naukowo-badawczym przy nieproporcjonalnie zaplanowanych na ten cel wydatkach (dla podwykonawców ok. 25% wartości dotacji). Generuje to ryzyko niewykonania w pełni zaplanowanych badań a tym samym wdrożenia i opłacalności. W kryterium 9 "Projekt ma pozytywny wpływ na politykę horyzontalną wymienioną w art.16 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 lub na politykę horyzontalną wymienioną w art.17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006" eksperci nie przyznali żadnych punktów. Skarżąca spółka wobec nie zakwalifikowania jej wniosku do dofinansowania złożyła protest z dnia [...] września 2011r., wnosząc o dokonanie weryfikacji dokonanej przez eksperta oznaczonego w dokumentacji nr [2] w odniesieniu do kryterium 1 "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych" oraz oceny kryterium 9 "Projekt ma pozytywny wpływ na politykę horyzontalną wymienioną w art.16 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 lub na politykę horyzontalną wymienioną w art.17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006". Skarżąca podniosła m.in., że obniżenie punktacji dokonanej przez eksperta [2] nie wynikało z merytorycznych argumentów odnoszących się do kryteriów oceny a wyłącznie z subiektywnej i niepełnej analizy złożonego wniosku. Ocena eksperta nie tylko nie odnosi się do kryteriów, jakimi powinna zostać poddana ocena, ale również wskazuje na nieprawdziwe informacje odnoszące się do stanu prawnego obowiązującego na terenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Odnośnie kryterium 9 skarżąca zaprzeczyła jakoby projekt zawierał jedynie deklarację pozytywnego wpływu na polityki horyzontalne i brak było wymiernych wskaźników. Podkreśliła, że przeprowadzone prace badawcze wskazane w uzasadnieniu nie tylko mają pozytywny wpływ na polityki horyzontalne ale ujęte zostały również we wskaźnikach projektu. W wyniku rozpatrzenia protestu Narodowe Centrum Badań i Rozwoju pismem z dnia [...] stycznia 2012r. poinformowało skarżącą o jego nie uwzględnieniu. Organ wskazał, iż w celu dokonania rzetelnego i bezstronnego rozstrzygnięcia zarzutów podniesionych w proteście w procesie jego rozpatrywania został powołany ekspert zewnętrzny, którego opinia stanowi podstawę wydania rozstrzygnięcia. Organ w uzasadnieniu wskazał, iż przychyla się do pierwotnej oceny projektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżając pismo Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2012r. w całości zarzuciła, iż zostało wydane na skutek naruszenia przepisów, które miało znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia protestu i na wynik sprawy: 1. § 9 pkt 10 ppkt. 1-4 Załącznika 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 w związku z § 7 pkt 2 ppkt 4, ppkt 7 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG Priorytet 1 Działanie 1.4 polegającego na: - nie zapoznaniu się z wynikami pierwotnej oceny projektu, - nie dokonaniu analizy zarzutów podniesionych w proteście, - nie skonfrontowaniu treści tych zarzutów z treścią pierwotnej oceny projektu, - nie ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w proteście a dotyczących oceny dokonanej przez eksperta [2] 2. § 9 pkt 7 ppkt 1 Załącznika 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów POIG, 2007-2013 w związku z § 7 pkt 2 ppkt 4 ppkt 7 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG Priorytet 1 Działanie 1.4 polegającego na nie uwzględnieniu protestu pomimo, że pierwotna ocena projektu dokonana przez eksperta [2] w zakresie innowacyjności procesowej została przeprowadzona z przekroczeniem kryteriów merytorycznych fakultatywnych wyboru finansowanych operacji (oceny wniosku) zawartych w Załączniku nr 1 do Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG Priorytet 1, Działanie 1.4 i doprecyzowanych w "Przewodniku po kryteriach dla projektów". Skarżąca podniosła, że przekroczenie przez eksperta [2] kryteriów oceny to uchybienie istotne, mające bezpośredni wpływ na przyznaną wnioskowi punktację, a w konsekwencji na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wskazało, iż ocena projektu skarżącej spółki została dokonana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a Instytucje dokonujące przedmiotowej oceny dopełniły wszystkich obowiązków, jakie na nich spoczęły w tej materii. Szczegółowo ustosunkowano się do zarzutów podniesionych w proteście oraz w sposób wyczerpujący wyjaśniono okoliczności, które zdecydowały o odrzuceniu wniosku. Oceny projektu dokonano zgodnie z obowiązującymi procedurami przy uwzględnieniu informacji wykazanych we wniosku i dołączonej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić ponieważ jej zarzuty okazały się trafne w zakresie naruszenia treści § 9 pkt 10 ppkt 2-4 załącznika 4.4 do Regulaminu przeprowadzania konkursu w odniesieniu do rozpoznania protestu. Wynika to z faktu, że treść rozstrzygnięcia protestu nie pozwala na uznanie, że Instytucja Pośrednicząca w pełni odpowiedziała na zawarte w nim zarzuty odnoszące się przede wszystkim do oceny kryterium merytorycznego fakultatywnego 1 t.j. Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo- rozwojowych. Dokonując oceny protestu IP ma obowiązek dokonać tego z zastosowaniem wymogów określonych treścią w/w § 9 pkt 10 załącznika 4.4 do Regulaminu. Brak jest wprawdzie podstaw ażeby skutecznie zarzucić IP, że nie zapoznała się z wynikami pierwotnej oceny projektu ale bez wątpienia można zarzucić, że naruszony został punkt 4 w zakresie pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia stanowiska przez IP, co wiąże się z naruszeniem pkt 2 w zakresie wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych zarzutów. Okoliczności te budzą tym samym wątpliwości co do prawidłowości zastosowania pkt 3 § 9 załącznika. W istocie rzeczy protest dotyczył kryterium merytorycznego fakultatywnego 1 i oceny dokonanej przez eksperta [2] oraz oceny dotyczącej kryterium 9. Analizując w szczególności treść rozstrzygnięcia protestu w zakresie kryterium 1 należy zauważyć, że jakkolwiek odnosi się ono do wskazywanych podkryteriów składających się łącznie na to kryterium, to nie w pełni odnosi się do zarzutów protestu. I tak w odniesieniu do podkryterium 1 "Nowoczesność wprowadzanych zmian technologicznych" w rozstrzygnięciu protestu IP odniosła się do kwestii innowacyjności projektu, nie odniosła się natomiast do kwestii istnienia właściwych w tej mierze uregulowań prawnych, która to okoliczność była przedmiotem rozważań eksperta [2] i miała wpływ na jego punktację. W odniesieniu do podkryterium 2 "Użyteczność wprowadzanych zmian technologicznych" ekspert nr [2] podkreślił, że wnioskodawca zakłada uzyskanie znakomitych cech użytkowych produktów, w tym opakowań do żywności, jednak szansa na poprawę całego zakresu użyteczności przy założeniu pełnego bezpieczeństwa żywności jest obarczona dużym ryzykiem. W treści protestu wnioskodawca zarzucił, że kryterium to powinno być oceniane w zakresie o jakim mowa w przewodniku po kryteriach pod kątem użyteczności wprowadzonej zmiany technologicznej, a oceniając należy uwzględnić w jaki sposób i w jakim stopniu innowacja wpłynie na cykl produkcyjny w przedsiębiorstwie oraz innych potencjalnych jej użytkowników, podniesienie jakości świadczonych usług. Odnosząc się do tego zarzutu IP zwróciła uwagę na to, że wnioskodawca, który zajmuje się głównie produkcją opakowań do żywności, nie wskazał na aspekt dotyczący oceny ryzyka dotyczącego finalnego odbiorcy, w szczególności jego zdrowia. W ocenie Sądu w rozstrzygnięciu protestu nie wskazuje się w jasny sposób na to, jaki związek wspomniana kwestia, ma z okolicznością wpływu zastosowanej innowacji na cykl produkcyjny w przedsiębiorstwie oraz innych potencjalnych jej użytkowników czy na podniesienie jakości usług. Treść rozstrzygnięcia IP w tym zakresie spowodowała postawienie w skardze zarzutu, że oceniany był produkt a nie użyteczność wprowadzanych zmian, mimo, że projekt dotyczy innowacyjności procesowej. W tym miejscu WSA zauważa, że dokonując rozstrzygnięcia w omówionym zakresie (t.j. wpływie innowacji na innych potencjalnych jej użytkowników) i odnosząc się w związku z tym do oceny podkryterium 2, oceniający mógł być uprawniony do podniesienia wspomnianego aspektu ryzyka w zakresie zdrowia odbiorców, należało jednak w sposób wyraźny określić z czego wynikało to prawo, poprzez odniesienie się do wniosku i biznes planu i wskazanie na treść konkretnych ich punktów i zawartych w nich zapisów, które pozwalały na dokonanie takiej oceny. Jeśli chodzi o podkryterium 3 "Opłacalność wykorzystania nowej technologii produkcji" w rozstrzygnięciu dotyczącym oceny wniosku ekspert [2] wskazując na okoliczność współpracy wnioskodawcy z 5 podmiotami podniósł nieproporcjonalność podziału środków potencjalnie uzyskanej pomocy, co w jego ocenie generuje ryzyko niewykonania w pełni zaplanowanych zadań. W proteście odwołując się do treści wniosku oraz w odpowiedzi na ocenę eksperta wskazywano na bezzasadność tak dokonanej oceny zarzucając ponadto, że ocena dokonana przez eksperta nie odnosi się do elementów w oparciu, o które zgodnie z treścią przewodnika po kryteriach ocen projektów, mogła być ona dokonana. W rozstrzygnięciu protestu w odpowiedzi na zarzuty podkreślono co do zasady, że koszty produkcji nie zostaną zmniejszone ze względu na to, że odmienny proces produkcyjny powodować będzie związane z tym inne, dotychczas nie ponoszone koszty. W ocenie Sądu w rozstrzygnięciu protestu, nie odniesiono się wprost do postawionego zarzutu braku podstaw do wcześniej sformułowanej oceny eksperta [2], która zaważyła na punktacji i treści rozstrzygnięcia PARP. Mając na uwadze aspekty poprzez jakie należało w myśl przewodnika po kryteriach oceny projektów dokonać oceny wspomnianego podkryterium, należało w rozstrzygnięciu protestu jednoznacznie wskazać, które zapisy wniosku i biznes planu, poprzez które dokonywana jest ocena, pozwalały na dokonanie takiej oceny przez eksperta, a następnie bazując na tych zapisach IP ewentualnie mogła je rozwinąć. Treść rozstrzygnięcia protestu odnosi się do wspomnianego podkryterium ale rację ma skarżący gdy wskazuje, że nie stanowi ona wprost odpowiedzi na zarzuty protestu. Należy przypomnieć, że przewodnik po kryteriach projektów finansowanych dla działania 1.4 wskazując w jaki sposób i w oparciu o jakie elementy ma być dokonana ocena kryterium 1 w przypadku innowacji procesowej wskazuje, że ocena kryterium odbywa się na podstawie p.18 wniosku o dofinansowanie oraz p.B.2, B.4, C.1.2., C.1.6., i D w szczególności D.1 biznes planu, co powoduje, że mając na uwadze wskazówki przewodnika należy skonfrontować je z konkretnymi zapisami poszczególnych punktów. Odwołanie się do konkretnych zapisów pozwoli IP na krytyczne odniesienie się do stawianych przez wnioskodawcę zarzutów, na dokonanie oceny ich zasadności i prawidłowe rozstrzygnięcie protestu, co w następstwie umożliwi właściwą kontrolę ze strony Sądu, co w chwili obecnej, przy tej treści rozstrzygnięcia, nie jest możliwe. Jeśli chodzi o kryterium 9 projekt ma mieć pozytywny wpływ na politykę horyzontalną wymienioną w art.16 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 lub na politykę horyzontalną wymienioną w art.17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006", przy czym w odniesieniu do tego kryterium eksperci nie przyznali żadnych punktów. W przewodniku po kryteriach projektów wskazano jakie elementy odnoszące się do wspomnianych polityk horyzontalnych ma spełniać projekt ażeby można było przyznać 3 punkty, jak również wskazano jakie zapisy mimo powołania się na nie w projekcie, nie będą dowodzić ich spełnienia. W odniesieniu do tego kryterium rozpatrując ponownie protest należy wskazać, czy zarzuty protestu rzeczywiście dowodzą, czy też nie dowodzą spełnienia wymogów przewodnika. Należy przy tym podkreślić, że Sąd w pełni akceptuje zasadę dotyczącą prawa ekspertów do dokonania oceny wniosku w sposób samodzielny, autonomiczny, zgodnie z ich najlepszą wiedzą i doświadczeniem, zaś zastrzeżenia Sądu dotyczące sposobu rozstrzygnięcia wniosku, czy też protestu, mają prowadzić do właściwej oceny projektu. W odniesieniu do tej kwestii WSA podziela poglądy orzecznictwa co do tego, że kontrola Sądu w zakresie prawidłowości dokonanej oceny projektu, powinna zmierzać do kontroli prawidłowości procesu oceniania wniosku w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym regulaminem, czy przewodnikiem po kryteriach oceny projektu. Jest przy tym oczywiste, że nieprawidłowości w tym zakresie, mogą przekładać się na dokonaną ocenę projektu i wysokość punktacji. W przedmiotowej sprawie nieprawidłowości w zakresie oceny zawartości protestu popełnione przez IP, mogą natomiast prowadzić do naruszenia treści § 9 pkt. 7 załącznika 4.4 do regulaminu, z tym, że w przedmiotowej sprawie ze względu na konieczność ponownego rozstrzygnięcia protestu przez IP, nie można na tym etapie sprawy tego faktu przesądzić. Na koniec należy wskazać, ze Sąd nie podziela stanowiska skarżącej co do tego, że w toku procedury odwoławczej ekspert zewnętrzny nie ma prawa do obniżenia punktacji w ramach poszczególnych podkryteriów, ponieważ nie może on jedynie obniżyć ostatecznej ilości punktów uzyskanych uprzednio za określone kryterium, i może on oczywiście przyznać wyższą ilość punktów – co wynika z treści § 8 ust. 5 Regulaminu Komisji Konkursowej i 8. Zaznaczenia w związku z tym wymaga, że możliwe jest uzyskanie dofinansowania na skutek procedury odwoławczej co wynika z treści § 9 ust. 4 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG dla działania 1.4. Mając na względzie wszystkie okoliczności i biorąc pod uwagę wskazane wyżej nieprawidłowości związane z dokonaniem rozstrzygnięcia protestu i naruszeniem w związku z tym treści § 9 pkt 10 ppkt 2-4 załącznika 4.4 do regulaminu, Wojewódzki Sąd Administracji uznał, ze ocena projektu dokonana została z naruszeniem prawa w związku z czym na podstawie treści art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł jak w wyroku. O kosztach WSA orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy p.p.s.a.