V SA/Wa 2862/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi B. G. (dalej: skarżąca) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia (...) maja 2012 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia (...) września 2009 r. nr (...) ustalającą kwotę nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; W dniu 17 maja 2006 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. z/s w G. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. W dniu 29 sierpnia 2006 r. złożono korektę tego wniosku. W dniu 29 czerwca 2006 r. skarżąca złożyła również wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006, w którym zadeklarowała łącznie 5.120,00 ton buraków cukrowych objętych umową dostawy, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. Jednocześnie skarżąca załączyła do wniosku kopię umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych nr(...), zawartą dnia 9 maja 2006 r. na dostawę w kampanii cukrowniczej 2006/2007 buraków cukrowych w ilości 5.120,00 ton. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. decyzją z dnia (...) lutego 2007 r. przyznał skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów oraz oddzielną płatność z tytułu cukru na rok 2006. Oddzielna płatność z tytułu cukru w wysokości 173.772,80 zł, przyznana powyższą decyzją, naliczona do całej zadeklarowanej we wniosku ilości ton buraków cukrowych, została w dniu 6 czerwca 2007 r. przekazana na rachunek bankowy wskazany przez producentkę rolną. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W., decyzją z (...) czerwca 2007 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. z (...) lutego 2007 r. Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z (...) października 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z (...) czerwca 2007 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z (...) lutego 2007 r. w zakresie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z (...) lutego 2007 r. w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lipca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 147/08 oddalił skargę skarżącej, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1013/08 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W dniu 26 listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. wydał nową decyzję o odmowie przyznania B. G. oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W., decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. Nr (...)utrzymał w mocy ww. decyzję wydaną przez organ I instancji. Zawiadomieniem z 27 kwietnia 2009 r. B. G. została poinformowana przez Prezesa ARiMR o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. z (...) lutego 2007 r. Decyzją z (...) września 2009 r. nr (...) Prezes ARiMR ustalił B. G. kwotę nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru w wysokości 173.772,80 zł. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 14 października 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ARiMR w dniu (...) grudnia 2009 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3. t. 44, str. 243, z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) 796/2004), zgodnie z którym obowiązek zwrotu dokonania nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu (lub innego organu) oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Na tę okoliczność Sąd polecił przeprowadzić organowi postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy wykształcenie strony stwarzało jej obiektywną możliwość wykrycia błędu organu, który wydał w sprawie decyzję. A następnie te kompetencje odnieść do wykształcenia kadry urzędniczej i orzekającego w sprawie organu. Ponadto w ocenie Sądu, skarżąca działała bez wątpienia w dobrej wierze załączając do wniosku umowę, której treść nie pozostawia wątpliwości, co do jej charakteru. W związku ze złożeniem przez Prezesa ARiMR skargi kasacyjnej od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1142/10 oddalił skargę kasacyjną. Rozpatrując ponownie sprawę ustalenia B. G. kwoty nienależnie pobranej oddzielnej płatności z tytułu cukru Prezes ARiMR decyzją z (...) maja 2012 r. nr (...) utrzymał w mocy własną decyzję własną z (...) września 2009 r. Organ podkreślił, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie, pismem z 14 lutego 2012 r. wezwał B. G., na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., do złożenia wyjaśnień odnośnie jej wykształcenia oraz innych informacji, które mogą mieć znaczenie w zakresie oceny istnienia obiektywnej możliwości wykrycia przez B. G., iż oddzielna płatność z tytułu cukru na rok 2006 została dokonana na skutek błędu organu, polegającego na wydaniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. decyzji z (...) lutego 2007 r., przyznającej oddzielną płatność z tytułu cukru na rok 2006, z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na wezwanie, B. G. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. z/s w G. oświadczenie, w którym stwierdziła, że ukończyła Liceum Ogólnokształcące w P. i uzyskała maturę w roku 1978. Następne 2 lata uczyła się w Studium Kulturalno-Oświatowym w C. na kierunku turystyka i rekreacja, które ukończyła w 1980 r. (do pisma dołączyła stosowne dokumenty). W ocenie organu, informacje dotyczące wykształcenia strony pozwalały w sposób wyczerpujący na ustalenie kwalifikacji strony w celu dokonania oceny, czy wykształcenie strony stwarzało jej obiektywną możliwość wykrycia błędu organu, który wydał w sprawie decyzję. Tym samym Prezes ARiMR uznał, iż w odniesieniu do strony uzasadnione jest zastosowanie wyższego miernika staranności, z uwagi na zawodowy charakter prowadzonej przez nią działalności oraz wykształcenie. Strona znając treść umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych załączonej do wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 wiedziała, iż umowa ta jest umową warunkową i w przypadku, gdy producent cukru nie otrzyma dodatkowej kwoty cukru na rok gospodarczy 2006/2007, buraki cukrowe, dostarczone na podstawie przedmiotowej umowy, będą traktowane jako buraki pozakwotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn.akt V SA/Wa 1711/12 oddalił skargę skarżącej, stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez B. G. nienależnie pobranych płatności, określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W ocenie Sądu, brak jest uzasadnienia dla uznania, iż skarżąca nie mogła wykryć błędu organu polegającego na przyznaniu jej oddzielnej płatności z tytułu cukru z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym, w odniesieniu do strony uzasadnione jest zastosowanie wyższego miernika staranności, z uwagi zawodowy charakter prowadzonej przez nią działalności oraz jej wykształcenie. Strona znając treść umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych załączonej do wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 wiedziała, iż umowa ta jest umową warunkową i w przypadku, gdy producent cukru nie otrzyma dodatkowej kwoty cukru na rok gospodarczy 2006/2007, buraki cukrowe, dostarczone na podstawie przedmiotowej umowy, będą traktowane jako buraki pozakwotowe, za które nie przysługują płatności. Sąd nie dopatrzył się także uchybień w zakresie zastosowania przepisów proceduralnych. B. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez uznanie, że błąd popełniony przez właściwą władzę mógł być wykryty przez skarżącą, a tym samym istnieje po jej stronie obowiązek zwrotu pobranej płatności b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnioną ocenę materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, nie uzupełniony przez Prezesa ARiMR zgodnie z zaleceniami WSA. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W wyniku rozpoznania sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r. sygn.akt II GSK 672/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż nie można stosować surowszych kryteriów przy ocenie możliwości wykrycia błędu przez rolnika niż kryteria przyjęte w stosunku do oceny pomyłki organu. W sytuacji, gdy organ dysponował załączoną do wniosku umową dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych z dnia 9 maja 2006 r. i której warunkowy charakter nie pozostawiał żadnych wątpliwości, a mimo to przyznał oddzielną płatność z tytułu cukru na rok 2006, nie można wymagać od rolnika, aby błąd ten mógł zostać przez niego wykryty. Skarżąca działała w dobrej wierze załączając do wniosku warunkową umowę, a mimo to organ wydał decyzję pozytywną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takim stanie faktycznym sprawy nie można obarczyć odpowiedzialnością za to strony skarżącej, przyjmując w stosunku do niej wyższy miernik staranności, niż wobec pracowników organu. Nie można też uznać za prawidłowe stanowisko organu, że wystarczającym dla przyjęcia, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika jest jego średnie wykształcenie oraz złożone przez niego oświadczenie o znajomości procedury określającej zasady uzyskania oddzielnej płatności z tytułu cukru. Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na treść art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wskazał, że w sprawie nie wykazano, iż spełniona została przesłanka, iż błąd jest tego rodzaju, że mógł być wykryty przez rolnika. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 672/13 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej B. G.. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy błąd organu przy przyznaniu płatności mógł zostać wykryty przez rolnika. W wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego należy uznać, iż powyższa okoliczność nie była przedmiotem oceny, jakiej wymaga od organu przepis art.80 k.p.a. W szczególności, organ nie wskazał, na jakiej podstawie przyjęto, iż skarżąca miała obiektywną możliwość wykrycia błędu popełnionego przez organ przyznający płatność oraz dlaczego w stosunku do skarżącej przyjęto wyższy miernik staranności, a także na czym polega zawodowy charakter prowadzenia gospodarstwa rolnego. Organ ograniczył się do stwierdzenia, iż wobec strony mającej średnie wykształcenie (ukończone Liceum Ogólnokształcące zakończone egzaminem dojrzałości oraz 2-letnie studia na kierunku rekreacji i turystyki w Państwowym Studium Kulturalno-Oświatowym w C., tytuł "Wykwalifikowany rolnik") oraz posiadającej gospodarstwo rolne o znacznych rozmiarach (231,34 ha) należy zastosować wyższy miernik staranności, przy czym organ nie wyjaśnił, na jakich przesłankach oparł tę konkluzję. Podobnie organ wskazał na zawodowy charakter prowadzonej przez stronę działalności rolniczej. Wyjaśnił, iż strona znając treść postanowień § 1 ust. 2, 3, 4 i 6 umowy dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych załączonej do wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na 2006 r., wiedziała, że umowa ta jest warunkowa i w sytuacji, gdy producent cukru nie otrzyma dodatkowej kwoty cukru na rok gospodarczy 2006/2007, buraki cukrowe dostarczone na podstawie tej umowy, będą traktowane jako buraki pozakwotowe. Organ również dodał, że strona składając wniosek o przyznanie płatności, złożyła podpis pod oświadczeniem, że znane są jej zasady przyznawania oddzielnej płatności z tytułu cukru. Powyższe, zdaniem Sądu, stanowi o wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Nie można bowiem stosować surowszych kryteriów przy ocenie możliwości wykrycia błędu przez rolnika niż kryteria przyjęte w stosunku do oceny pomyłki organu, a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W sytuacji, gdy organ dysponował załączoną do wniosku umową dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych z dnia 9 maja 2006 r. i której warunkowy charakter nie pozostawiał żadnych wątpliwości, a mimo to przyznał oddzielną płatność z tytułu cukru na rok 2006, nie można wymagać od rolnika, aby błąd ten mógł zostać przez niego wykryty. Skarżąca działała w dobrej wierze załączając do wniosku warunkową umowę, a mimo to organ wydał decyzję pozytywną. W takim stanie faktycznym sprawy nie można obarczyć odpowiedzialnością za to strony skarżącej, przyjmując w stosunku do niej wyższy miernik staranności, niż wobec pracowników samego organu. W myśl art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, obowiązek zwrotu dokonania nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. A zatem, analiza zaistnienia przesłanek wyłączających zwrot pobranych kwot ma na celu stwierdzenie, czy rolnik mógł wiedzieć o błędzie organu, a zatem przedmiotem badania jest stan faktyczny w odniesieniu do pewnego stanu obiektywnego. Wobec powyższego nie można uznać za prawidłowe stanowisko organu, że wystarczającym dla przyjęcia, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika jest jego średnie wykształcenie oraz złożone przez niego oświadczenie o znajomości procedury określającej zasady uzyskania oddzielnej płatności z tytułu cukru. Podkreślenia wymaga, iż obowiązek znajomości procedur ciąży w znacznie większym stopniu na organach, które je stosują, niż na osobie zajmującej się produkcją rolną. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie legitymuje się wykształceniem prawniczym ani administracyjnym, a jedynie średnim humanistycznym. Natomiast tytuł "Wykwalifikowany rolnik", na który powołuje się organ, uzyskała w 1983 r. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, aby wymagać od skarżącej lepszej znajomości przepisów prawnych (w tym unijnych), niż od pracowników organów orzekających w sprawie. Nadto organ nie stwierdził, że strona miała doświadczenie w transakcjach zawieranych z producentami cukru i wobec tego powinna z całą świadomością wiedzieć, że zawarta umowa jest warunkową. W odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro na podstawie umowy załączonej do wniosku, stronie przyznano płatność, to miała ona pełne podstawy sądzić, iż umowa ta spełnia prawem przewidziane warunki do uzyskania płatności. Organ nie wykazał również zawodowego charakteru działalności prowadzonej przez stronę, o której nie może świadczyć wyłącznie prowadzenie gospodarstwa rolnego o znacznych rozmiarach. Reasumując, w ponownie przeprowadzanym postępowaniu organ powinien uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu wyjaśniającym i w sposób wyczerpujący odnieść się do podnoszonych przez stronę zarzutów, jak również przedstawić w sposób wyczerpujący i przekonywujący przesłanki, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.