V SA/Wa 2864/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi L. Z. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za uzasadnione oddala skargę. 1. W dniu [...].7.2008 r. Kierownik BP ARiMR w T.wydał decyzję o przyznaniu L. Z. (dalej- strona, skarżący) renty strukturalnej, którą doręczono w dwa dni później. Ponieważ nie wniesiono odwołania stała się ona ostateczną. 2. 2.W związku z tym, iż strona nie przekazała wszystkich użytków rolnych w/w Organ – po wszczęciu postępowania wznowieniowego – decyzją z dnia [...].7.2009 r. uchylił w/w akt administracyjny. Wniesione przez stronę odwołanie nie zostało uwzględnione gdyż Dyrektor OR ARiMR w G. decyzją z dnia [...].10.2009 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 18.2.2010 r., sygn. SA/Gd 16/10 skargę oddalił. 3. Decyzją z dnia [...].6.2013 r. Kierownik BP ARiMR w T. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach renty strukturalnej w wysokości 12.640,56 zł; została ona skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 12.7.2013 r., po dwukrotnym awizowaniu przesyłki przez doręczyciela. 4. Wobec braku wpłaty Kierownik BP ARiMR w T. wystawił tytuł wykonawczy, który został przekazany Naczelnikowi US w T. celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. 5. Następnie L. Z. wniósł zarzuty w trybie art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wskazując na: a) przedawnienie zobowiązania, b) brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia. 6. Postanowieniem z dnia [...].1.2014 r. Kierownik BP ARiMR uznał "zarzuty za uzasadnione". 7. W efekcie Naczelnik US w T. – stosownie do treści art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 34 § 1,4 i 5 ustawy z dnia 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej u. p. e. a. – umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku L. Z. W motywach wskazano, że wierzyciel wskazał w przedmowie: a) przedawnienia, że decyzja została doręczona przed upływem terminu przedawnienia; b) niedoręczenia upomnienia, że wysłano je na błędnie ustalony adres. W efekcie Organ uznał, że " w myśl art. 33 § 4 u. p. e. a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego." 8. W efekcie wniesionego przez L. Z. zażalenia Prezes ARiMR – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – postanowieniem z dnia 21.3.2014 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W motywach – powołując się na stosowne regulacje prawa europejskiego – wykazano, że należność może ulec przedawnieniu dopiero z dniem [...].1.2019 r. 9. W skardze postulującej uchylenie postanowienia Organu II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono: a) naruszenie art. 73 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (dalej rozporządzenie nr 796/2004) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż data odebrania decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. oraz odmowie przyznania renty strukturalnej stanowi datę o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, tj. datę datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności; b) naruszenie art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez przyjęcie, iż termin przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności upływa w dniu [...] stycznia 2019 r. w sytuacji, gdy termin ten upłynął w dniu [...] czerwca 2009 r. w związku z faktem, iż za pierwsze zawiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności należy uznać decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nakazującą zwrot nienależnie pobranych płatności nie zaś decyzję z dnia 17 lipca 2009 r. o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. oraz odmowie przyznania renty strukturalnej, gdyż ta ostatnia decyzja nie określa zwrotu jakich płatności musi dokonać beneficjent; c) naruszenie art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 polegające na jego niezastosowaniu a w efekcie nieposłużeniu się pojęciem przekazania gospodarstwa rolnego sformułowanego w przywołanym rozporządzeniu jako sprzedaży; dzierżawy lub jakiegokolwiek innego podobnego rodzaju transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania , iż skarżący w dniu modyfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej nie spełniał wymogów do jej uzyskania. W motywach wskazano na racje przemawiające za uwzględnieniem skargi. 10. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty przemawiające za takim właśnie rozstrzygnięciem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość, oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje- w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych- kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przyjmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem- co do zasady- zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej- patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie ( akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów ( zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracji, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście- stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie ( w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego ( w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy – w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm- rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie " inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć ( a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. W istocie- w ocenie Sądu- skarga ogranicza się do kwestii braku uwzględnienia zarzutu przedawnienia. Tak więc na wstępie- w kontekście zarzutów wniesionej skargi – należy przytoczyć treść art. 74 ust. 1,3,4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004. Z jego treści wynika, w zakresie zwrotu nienależnych płatności, że: "1. W przypadku dokonania nienależnych płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. 2. uchylony. 3. Odsetki naliczone są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotu lub potrąceniem (...). 4. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. 5. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do 4 lat.". V. Nie podzielając argumentacji zawartej uzasadnieniu skargi wskazać należy, że decydujące znaczenie w sprawie ma treść art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, albowiem za datę " pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności" należy uznać fakt wydania i doręczenia decyzji z dnia [...].7.2009 r. przez Kierownika Bp ARiMR w T. Została ona prawidłowo doręczona skarżącemu i z jej motywów można było wyczytać przesłanki jakimi kierował się ten organ uchylając decyzję własną z dnia [...].7.2008 r. Przypomnieć należy, że uznał ten akt administracyjny za niewadliwy tak Organ II instancji, jak też WSA w Gdańsku. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze sąd nie będzie oceniał wadliwości tych rozstrzygnięć jako, że sam skarżący nie pokusił się o wniesienie skargi kasacyjnej, jak też nie usiłował wzruszyć ostatecznych rozstrzygnięć w trybach nadzwyczajnych. Zatem zarzut opisany w punkcie 9c uzasadnienia nie zasługuje na uwzględnienie. VI. Uwzględniając powyższe wskazać trzeba, że w żadnej mierze nie można przyjąć, co chce skarżący, że za pierwsze zawiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności należy uznać decyzję z dnia [...].6.2013 r. nakazującą zwrot nienależnie pobranych płatności. Jest ona bowiem konsekwencją decyzji z dnia [...].7.2009 r. podjętej przez Kierownika BP ARiMR w T. Trafnie zatem w postanowieniu Organu II instancji wskazano ( co także znalazło odzwierciedlenie w odpowiedzi na skargę), że przewidziany w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 – tak w zakresie upływu 4 bądź 10 lat między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze danej płatności – nie został naruszony. Sąd tę ocenę podziela. Mając powyższe na względzie uznać należy, iż postanowienie Kierownika BP ARiMR w T. z dnia [...].6.2013 r. nie narusza przepisów o przedawnieniu, co czyni, iż zarzut podniesiony w punkcie 9 a) i b) uzasadnienia nie mógł zostać uwzględniony. VII. Końcowo należy wskazać – odnosząc się do argumentacji końcowej części uzasadnienia skargi – że użyty w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 769/2004 zwrot "danej płatności" oznacza płatność w zakresie renty strukturalnej. Trudno podzielić pogląd, że chodzi o " płatność w określonej wysokości", czy też "konkretnej udzielonej w przeszłości płatności". Takiej wykładni przeczy rzymska zasada clara non sunt interpretanda. IX. Jak wyjaśnił pełnomocnik Skarżącego ( a także sam skarżący) na rozprawie, aktualnie nie toczy się względem rolnika żadne postępowanie egzekucyjne, co czyni wydane w sprawie rozstrzygnięcie zasadnym. X. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.