V SA/Wa 2865/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA Paweł Gorajewski, , Protokolant st.specjalista Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 1 września 2022 r. nr BOL.610.167.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. kwotę 501 zł (pięćset jeden złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 6 października 2022 r., pod poz. 31464. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 września 2022 r. nr BOL.610.167.2022, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (zwany dalej: "Głównym Inspektorem") utrzymał w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Bydgoszczy z dnia 9 czerwca 2022 r. w przedmiocie wymierzenia spółce z o.o. spółce komandytowej [...] z siedzibą w J. (zwanej dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") kary pieniężnej w wysokości 16.694,00 zł za wprowadzenie do obrotu jednej partii oliwy z oliwek najwyższej jakości z pierwszego tłoczenia zafałszowanej z tytułu przekroczonej mediany wad w ocenie organoleptycznej oraz niewłaściwej klasyfikacji kategorii oliwy z oliwek. Na tę decyzję Głównego Inspektora skargę złożyła Spółka, zarzucając naruszenie art. 40a ust. 5 w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1980) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego, wyrażającego się w błędnej ocenie stopnia szkodliwości oraz zakresu naruszenia, a także nieuwzględnieniu faktu wymierzania Skarżącej zdecydowanie niższych kar za uchybienia o znacznie większym zakresie naruszenia, popełnione w dotychczasowej działalności. Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2023 r. o sygn. akt V SA/Wa 2654/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w/w skargę oddalił. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki, wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2024 r. o sygn. akt II GSK 538/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu sądowi, stwierdzając w uzasadnieniu, że sąd I instancji nie zbadał istnienia zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Wskazał, że pomimo tego, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się niepodpisana decyzja Głównego Inspektora z dnia 1 września 2022 r., nie ustalono przy rozpoznawaniu sprawy czy decyzja ta nie została w ogóle podpisana przez piastuna funkcji organu administracji publicznej lub upoważnionego pracownika tego organu, czy też nie został podpisany jedynie ten egzemplarz decyzji, który znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Z tego też względu, sąd kasacyjny polecił, by w ponownie prowadzonym postępowaniu sąd I instancji zbada tę istotną okoliczność i stosownie do wyniku przeprowadzonych ustaleń podjął dalsze czynności przewidziane prawem procesowym. Uwzględniając powyższe wytyczne, zarządzeniem z dnia 3 grudnia 2024 r. wezwano organ do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie oryginału zaskarżonej decyzji ze wskazaniem czy została ona opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a jeśli tak, przedstawienie decyzji wraz z kwalifikowanym podpisem elektronicznym osoby upoważnionej do podpisania decyzji w imieniu organu oraz upoważnieniem organu dla tej osoby według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi z dnia 9 grudnia 2024 r. organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została podpisana w dniu 1 września 2022 r. kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez Głównego Inspektora, na potwierdzenie czego nadesłano potwierdzenie zgodności wydruku z dokumentem wydanym w postaci elektronicznej. Jednocześnie wskazano, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w wersji papierowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Wyjaśnienia w pierwszej kolejności wymaga, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez sąd administracyjny jej dopuszczalności. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest uprzednie doręczenie stronie rozstrzygnięcia w sprawie. Jak stanowi bowiem art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Zdaniem Sądu, orzekającego w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2024 r. o sygn. akt II GSK 538/24, stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie wskazany wyżej warunek nie został spełniony, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora z dnia 1 września 2022 r. nie została Skarżącej prawidłowo doręczona. Zgodnie z art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; zwanej dalej: "k.p.a."), decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r. o sygn. akt I OSK 966/15, ustawodawca w powyższym przepisie przesądził, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Skan decyzji w formie pdf, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznych, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2013 r., poz. 1422 ze zm.), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej na mocy art. 391 § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 39¹ § 1 k.p.a. wynika zaś, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny (tak NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 1906/20 oraz z dnia 14 października 2021 r. o sygn. akt III OSK 3720/21). Jak to w konsekwencji podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 28 października 2022 r. o sygn. akt II GZ 407/22, do którego to stanowiska przyłącza się Sąd orzekający w niniejszej sprawie, decyzja podpisana tradycyjnie (własnoręcznie) powinna zostać doręczona stronom na piśmie, natomiast decyzja podpisana elektronicznie powinna być doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy przyjąć należało, że skoro zaskarżona decyzja została podpisana przez Głównego Inspektora w dniu 1 września 2022 r. kwalifikowanym podpisem elektronicznym, to dla skutecznego jej doręczenia winna zostać przesłana Skarżącej za pomocą środków komunikacji elektronicznej wraz z plikiem zawierającym podpis elektroniczny. Tymczasem, jak to wyjaśnił organ w piśmie z dnia z dnia 9 grudnia 2024 r., zaskarżona decyzja została doręczona stronie w wersji papierowej, co prowadzi do przyjęcia, że doręczenie takie było nieskuteczne, gdyż nie spełniało wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznych, o których mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Innymi słowy, doszło jedynie do doręczenia niepodpisanej kopii decyzji (papierowego wydruku decyzji, bez towarzyszącego jej pliku zawierającego podpis elektroniczny), natomiast nie doręczono Spółce oryginału zaskarżonej decyzji w formie elektronicznej wraz z takim plikiem. Jak wynika z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo – ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie – co jest szczególnie istotne w tej sprawie – dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662). W konsekwencji powyższego stwierdzić należało, że termin do wniesienia skargi na decyzję Głównego Inspektora z dnia 1 września 2022 r. w ogóle nie rozpoczął biegu, ponieważ nie została ona doręczona Skarżącej w sposób prawidłowy. Skutku takiego nie wywołało bowiem doręczenie w formie tradycyjnej (papierowej) skanu decyzji, która została podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Decyzja podpisana w taki sposób winna bowiem zostać doręczona w formie elektronicznej wraz z plikiem zawierającym podpis elektroniczny. Niedopuszczalne jest przy tym przyjęcie, że w obrocie prawnym mogą funkcjonować dwa "oryginały" decyzji, tj. jeden podpisany własnoręcznie (papierowo) i drugi – podpisany elektronicznie, a w konsekwencji, by organ mógł stosować dowolną (zamienną) formę doręczenia oryginału decyzji stronie. Z uwagi na stwierdzoną nieskuteczność doręczenia decyzji Głównego Inspektora z dnia 1 września 2022 r. przyjąć należało, że dopiero od daty doręczenia Skarżącej jej oryginału w sposób odpowiadający prawu, co organ powinien uczynić w wykonaniu niniejszego postanowienia, zacznie biec termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniesienie bowiem skargi, przed skutecznym doręczeniem zaskarżonej decyzji, nie rodzi skutków prawnych (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 4 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OZ 949/12 i z dnia 22 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 973/12). W konsekwencji skargę należało uznać za przedwczesną, a tym samym niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu sądowego postanowiono w punkcie 2 sentencji, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.