V SA/Wa 287/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Asesor WSA - Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów UE; oddala skargę; Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o przyznaniu L. S. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] marca 2005 r. L. S. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ż. wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Ubiegała się o przyznanie płatności na budowę płyty obornikowej, zbiornika na gnojówkę, dostosowanie stanowisk udojowych, zakup dojarki i umywalki z podgrzewaczem wody. Następnie decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] przyznano wnioskodawczyni pomoc w łącznej wysokości [...] zł. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. L. S. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. o zmianę ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: k.p.a., ze względu na rezygnację z części pomocy w zakresie dostosowania gospodarstwa do produkującego mleko surowe (dostosowanie stanowisk udojowych, zakup dojarki, zakup umywalki z podgrzewaczem wody). Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniosek o zmianę decyzji nie mógł być w przedmiotowej sprawie uznany. Zmiana dotyczyłaby bowiem rezygnacji z przedsięwzięcia, dla którego termin realizacji minął przed złożeniem wniosku. Organ wyjaśnił, że termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia w zakresie "schemat mleczny" wynosi nie więcej niż 12 miesięcy od dnia przyznania płatności. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2005 r. Nr 17, poz. 142 z późn. zm.) termin realizacji przedsięwzięć mających na celu dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa wynosi nie więcej niż 12 miesięcy od dnia przyznania płatności. L. S. otrzymała decyzję o przyznaniu pomocy dnia [...] kwietnia 2006 r., zatem termin realizacji przedsięwzięć "schematu mlecznego" upłynął dnia 19 kwietnia 2007 r. W terminie tym wnioskodawczyni nie zrealizowała przedsięwzięć zaplanowanych deklarowanych w Planie Dostosowania i nie ma w związku z tym możliwości rezygnacji z realizacji przedsięwzięć po upływie terminu na ich wykonanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie co do istoty zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów art. 155 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie. 2. brak wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w kontekście przesłanek zmiany przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie powołały odmienne podstawy prawne - organ pierwszej instancji wskazał § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a, natomiast organ II instancji powołał § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. W ocenie skarżącej żaden z tych przepisów nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 155 k.p.a. Jej zdaniem w przedmiotowej sprawi doszło do "paradoksu", iż storna chce dobrowolnie zwrócić niewykorzystane dofinansowanie, a właściwy organ nie chce go przyjąć. Zaznaczyła też, że nie jest w stanie do końca zrealizować planu dofinansowania z przyczyn obiektywnych. Jej mąż zaginął w nieznanych okolicznościach, a skarżąca musi się opiekować chorym dzieckiem. W tej sytuacji rozbudowa i modernizacja gospodarstwa "w zasadzie z dnia na dzień" okazała się dla skarżącej bardzo uciążliwa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Jednocześnie Sąd zaznacza, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, zgodnie z wnioskiem skarżącej domagającej się "orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem". Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w przedmiotowej sprawie decyzji wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w dniu dnia [...] listopada 2007 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącej nie mogła spowodować zmiany decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z dnia [...] kwietnia 2006 r. W tym miejscu należy z kolei wyjaśnić, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ugruntowany w orzecznictwie oraz w doktrynie jest pogląd, zgodnie z którym przepisom art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące (A. Wróble [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II. Zakamycze 2005 s. 918 i cytowane tam orzecznictwo). Wzruszenie decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. pozostaje w sferze uznania organu administracji publicznej, jednakże organ zobowiązany jest podczas rozpoznawania sprawy na podstawie art. 155 k.p.a. ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji, a więc zbadać sprawę w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym przepisie. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1564/07, dostępny na stronie internetowej NSA oraz cytowane tam orzecznictwo). Jest to postępowanie nadzwyczajne, którego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne okoliczności dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem bądź zmianą ostatecznej decyzji. Sąd zaznacza, że ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który w tym zakresie związany jest przepisem art. 7 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze panuje pogląd, że istotny jest tu nie każdy interes strony, lecz interes uzasadniony, godny ochrony, interes który nie znajduje się w sprzeczności ani z prawem ani z zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji przekonująco został wykazany brak podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Decyzją tą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. przyznał skarżącej pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. wskazał, że pomoc zostanie wypłacona w dwóch równych ratach z zastrzeżeniem dokonania przez wnioskodawczynię czynności określonych w § 9 ust. 3 tego rozporządzenia (zrealizowanie przedsięwzięcia, złożenie oświadczenia o zakończeniu jego realizacji w określonym terminie). Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c powoływanego rozporządzenia termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa wynosi nie więcej niż 12 miesięcy od dnia przyznania płatności. Początek biegu tego terminu należy liczyć od dnia doręczenia stronie decyzji przyznającej pomoc - w rozpoznawanej sprawie był to dzień 19 kwietnia 2006 r. Termin realizacji upłynął więc w dniu 19 kwietnia 2007 r. W przedmiotowej sprawie przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane, strona zaś, pismem z dnia 13 sierpnia 2007 r. wystąpiła o zmianę decyzji przyznającej pomoc w trybie art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu zmiana decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. w trybie art. 155 k.p.a. - wskazanym przez skarżącą - nie mogła być dokonana. Decyzja przyznająca skarżącej pomoc finansową została bowiem wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez nią czynności określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Skarżąca tych czynności nie wykonała. Nie zrealizowała przedsięwzięcia we wskazanym terminie i nie złożyła oświadczenia o zakończeniu jego realizacji właściwemu organowi w terminie wskazanym w rozporządzeniu. W takiej sytuacji nie można było zmienić decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zauważyć bowiem należy, że powoływane rozporządzenie wiąże z niezrealizowaniem przedsięwzięcia określone sankcje. Otóż zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b. Od kwoty udzielonej pomocy podlegającej zwrotowi pobiera się również odsetki za zwłokę na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60). Skarżąca nie realizując przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania nie mogła zwolnić się od ww. sankcji poprzez rezygnację z części przyznanej pomocy i wnosząc o zmianę decyzji. W świetle powyższego zarzuty strony skarżącej należało uznać za niezasadne. Orzekające w przedmiotowej sprawie organy dokonały właściwej wykładni art. 155 k.p.a. Zmiany decyzji we wnioskowanym przez skarżącą trybie nie uzasadniały również powołane dopiero w skardze do Sądu okoliczności losowe. Bezzasadny jest również zarzut wyartykułowany w uzasadnieniu skargi jakoby organy orzekające w sprawie wydały swoje decyzje powołując inne podstawy prawne. Podstawą prawną wydania tych decyzji był bowiem art. 155 k.p.a., natomiast przepisy rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. powołano jedynie w celu uzasadnienia braku przesłanek przemawiających za zmianą decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Co prawda słuszność ma skarżąca wskazując, że organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji § 6 ust. 2 pkt 2 lit a, zaś organ odwoławczy § 6 ust. 2 pkt 2 lit c, jednak ta oczywista pomyłka nie miała wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem wskazać, że chociaż organ I instancji błędnie powołał § 6 ust. 2 pkt 2 lit a, to wyjaśniając ten przepis wskazał termin realizacji przedsięwzięcia w zakresie "schemat mleczny", o którym mowa właśnie w § 6 ust. 2 pkt 2 lit c rozporządzenia. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.