V SA/Wa 287/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzje: a) Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego b) Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. W. kwotę 914 zł (dziewięćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. orzeka, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 1. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) decyzjami z dnia [...] maja 2012 r. orzekł o ustaleniu: a) nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego względem P. W., I. W. [...] s.c. ustalając ich wysokość na kotwę 3196.32 zł, b) kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych względem tych samych osób ustalając ich wysokość na kwotę 5224 zł. 2. Z tymi rozstrzygnięciami nie zgodził się P. W., który pismami z dnia 23 października 2013 r. złożył wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw. Nadto złożył żądania przywrócenia terminów do złożenia przedmiotowych wniosków. 3. Pismami z dnia 12 listopada 2013 r. – w związku ze zmianą właściwości Organu, który miałby rozpoznać wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw – Prezes ARiMR (działając w trybie art. 65 § 1 k.p.a.) przekazał pisma P. W. z dnia [...]października 2013 r. wg. właściwości Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]. 4. W konsekwencji Prezes ARiMR decyzjami z dnia [...] listopada 2013 r. umorzył postępowania odwoławcze od decyzji wskazanych w punkcie 1 uzasadnienia. 5. W skargach z dnia 23 grudnia 2013 r. – żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości – zarzucono naruszenie art. 23 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 243) oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy nie stało się ono bezprzedmiotowe, a nadto gdy do postępowania w przedmiocie odwołań (winno być – wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw) wydanych przed nowelizacją stosuje się przepisy dotychczasowe. W uzasadnieniach wskazano, że Prezes umorzył postępowania odwoławcze w przedmiocie odwołań Skarżącego od decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności. Uzasadniając te decyzje Organ podał, że zmiana ustawy ARiMR spowodowała zmianę organów uprawnionych do orzekania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności (art. 29 ustawy). Zdaniem organu postępowania odwoławcze należało więc umorzyć i przekazać sprawy do rozpatrzenia organowi właściwemu (Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]). Z takimi decyzjami – zdaniem skarżącego – nie sposób się zgodzić, albowiem przepis przejściowy – art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Skarżącego oznacza to, że wniesione przez niego wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw winny być rozpatrzone przez Prezesa ARiMR na podstawie przepisów dotychczasowych. Jeśli jednak uzna się on za niewłaściwy, winien zawiadomić stronę o przekazaniu spraw według właściwości, jednak nie może jednocześnie umorzyć postepowań odwoławczych w całości, bowiem powoduje to pozostawienie w obiegu prawnym decyzji I instancji, czego Skarżący nie może zaakceptować. 6. W odpowiedzi na skargi – żądając ich oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Nie ulega wątpliwości, iż jeżeli pismami z dnia 12 listopada 2013 r. Prezes ARiMR przekazał w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw według właściwości, to błędne jest stanowisko tego Organu zawarte w decyzjach o umorzeniu postepowania z dnia 12 listopada 2013 r. Ma racje skarżący, kiedy stwierdza, że taka decyzja skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym Organu I instancji, czego nie sposób zaakceptować. V. Z załączonych do akt sądowych odpisów skarg do WSA w Gliwicach wynika, że postępowanie odwoławcze toczy się w związku z wydaniem w dniu [...] grudnia 2013 r. przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] w sprawie uchybień terminów do wniesienia odwołań (winno być wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw) (vide k. 35-38 akt sądowych). VI. Mając na względzie stwierdzone uchybienia należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone decyzje Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2013 r. W następstwie tego rozstrzygnięcia Prezes ARiMR nie musi podejmować żadnych dodatkowych czynności w celu wykonania wyroku. VII. Końcowo stwierdzić należy, iż Sąd nie będzie oceniał zarzutów w kwestii właściwości Organu do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw, które zostały poczynione w uzasadnieniach. Problematyka to zapewne zostanie podniesiona przy okazji toczących się postepowań przed WSA w Gliwicach, w kontekście kompetencji do wydawania postanowień w sprawie uchybień terminów do wniesienia odwołań. VIII. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi treść art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 152 i art. 200 p.p.s.a.