V SA/Wa 287/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej jako: organ odwoławczy, Dyrektor IAS) uchylił w całości postanowienie Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. (dalej jako: organ I instancji, Dyrektor II Oddziału ZUS) z [...] września 2019 r. nr [...] – w przedmiocie rozpoznania zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec majątku J. W. na podstawie tytułów wykonawczych z [...] lipca 2019 r. od nr [....] do nr [...] oraz od nr [...] do nr [...] – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco. Dyrektor II Oddziału ZUS prowadzi wobec majątku J. W. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z [...\ lipca 2019 r. od nr [...] do nr [...] oraz od nr [...] do nr [...], obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 06/2012-02/2014 w łącznej kwocie należności głównej 13 369,60 zł. W celu wyegzekwowania należności objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi organ egzekucyjny zawiadomieniami nr [....], nr [...] i nr [....] z [...] lipca 2019 r. dokonał zajęcia innej wierzytelności pieniężnej stanowiącej wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia, należnej od zleceniodawcy P. Z.. Przedmiotowe zawiadomienia wraz z odpisami tytułów wykonawczych z [...] lipca 2019r. od nr [....] oraz od nr [...] zostały doręczone J. W.w trybie zastępczym uregulowanym w art. 44 k.p.a. ze skutkiem doręczenia w dniu 19 lipca 2019 r. Dłużnik zajętej wierzytelności, tj. P. Z., otrzymał zawiadomienia o zajęciu nr [...] [...] lipca 2019 r. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienia P. Z., pismem z 9 lipca 2019 r. poinformował organ egzekucyjny, że J. W.i nie jest jego kontrahentem, zatem nie jest możliwe zajęcie wierzytelności. Natomiast kolejnym pismem z 10 września 2019 r. P. Z. poinformował organ egzekucyjny, że z dniem 1 września 2019 r. umowa zlecenia z J. W. została rozwiązana, zaś ostatnie wynagrodzenie zostało wypłacone Zobowiązanemu 31 sierpnia 2019 r. 10 lipca 2019 r. do Dyrektora II Oddziału ZUS wpłynęło pismo J. W. z 8 lipca 2019 r., którym Strona wniosła zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wniesionych zarzutów Zobowiązany wskazał, iż dochodzone przez organ należności za lata: 2012 r., 2013 r. i 2014 r. uległy przedawnieniu, zatem w ocenie Strony postępowanie egzekucyjne winno zostać umorzone. Dyrektor II Oddziału ZUS, po rozpatrzeniu wniesionych zarzutów wydał [...] września 2019 r. postanowienie nr [...], w sentencji którego orzekł: "uznać zarzut jako uzasadniony w zakresie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...], [...] (w części dotyczącej należności za 10/2012), [...] z [...] lipca 2019 r. z uwagi na nieistnienie obowiązku zapłaty należności z tytułu składek za okres 06/2012-10/2012 na FUS, FUZ i FP i FGŚP; uznać zarzut jako nieuzasadniony w zakresie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...]do [...](w części dotyczącej należności za 11/2012-01/2013) do [...], od [...] do [...], od [....] z uwagi na istnienie obowiązku zapłaty należności z tytułu składek za okres 11/2012-02/2014 na FUS, FUZ i FP i FGŚP." W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, odpowiadając na zarzut przedawnienia, że w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 06/2012-10/2012 objętych tytułami wykonawczymi "o numerach [...](w części dotyczącej należności za 10/2012), [...]" zarzut zgłoszony przez J. W. zasługuje na uwzględnienie, gdyż te należności uległy przedawnieniu. Natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 11/2012-02/2014 objęty tytułami wykonawczymi "o numerach od [...] do [...](w części dotyczącej należności za 11/201201/2013) do [...], od [...] do [...], od [...] organ egzekucyjny stwierdził, że zarzut przedawnienia nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu egzekucyjnego określone w ww. tytułach wykonawczych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 11/2012-02/2014 istnieją i są wymagalne. Po rozpatrzeniu zażalenia J. W., Dyrektor IAS postanowieniem nr [...] z [..] listopada 2019 r. uchylił w całości postanowienie organu I instancji, z[...] września 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie organu I instancji z [...] września 2019 r. nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego przez co narusza przepis art. 107 k.p.a. Organ I instancji rozpatrując zarzut przedawnienia (art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej jako u.p.e.a.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 11/2012-02/2014, powołał się na art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z 13 października 1998 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 300 ze zm., dalej także jako u.s.u.s.) nie wskazując jednak kiedy rozpoczął się bieg terminu przedawnienia, kiedy ten termin upłynął i jakie zaistniały okoliczności zawieszające lub przerywające bieg terminu przedawnienia. Zdaniem Dyrektora IAS ograniczenie się przez organ I instancji jedynie do stwierdzenia, że "Bieg terminu przedawnienia na Pana koncie zawiesiły podjęte działania przedegzekucyjne oraz wdrożone postępowanie egzekucyjne" jest niewystarczające dla udowodnienia, że zobowiązania nie uległy przedawnieniu. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, jakie organ egzekucyjny podejmował czynności przedegzekucyjne, czy zmierzające do wyegzekwowania omawianych składek, ani kiedy i na czym konkretnie by one polegały. Nie wyjaśnił które spośród spornych składek nie uległy przedawnieniu z uwzględnieniem przepisów art. 24 ust. 5, 5a, 5b, 5c, 5c, 5e, 5f u.s.u.s. Niewystarczające jest w ocenie Dyrektora IAS odwołanie się organu I instancji do stanowiska wierzyciela z 3[...] lipca 2019 r. w kwestii przedawnienia poszczególnych składek za okres 11/2012-02/2014, jedynie poprzez ogólne stwierdzenie, że nie uległy one przedawnieniu. Organ powinien poprawnie wskazać przedawnione okresy i numery tytułów wykonawczych nimi objętych. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Dyrektor II Oddziału ZUS stwierdził przedawnienie obowiązku zapłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 06/2012-10/2012 wskazując przy tym na tytuły wykonawcze nr [...] (w części dotyczącej należności za – w sytuacji gdy składka na ubezpieczenie zdrowotne za okres 10/2012 - wskazana jako przedawniona - dochodzona jest na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], zaś przedmiotowy tytuł wykonawczy (w części dotyczącej należności za 10/2012) został pominięty w sentencji zaskarżonego postanowienia. Analogiczna sytuacja dotyczy składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 10/2012, która dochodzona jest na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wskazany tytuł wykonawczy (w części dotyczącej należności za 10/2012) również został pominięty w sentencji zaskarżonego postanowienia. Dyrektor IAS polecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji: przedstawił w uzasadnieniu decyzji wyczerpujące informacje które należności składkowe uległy przedawnieniu, a które są wymagalne; wskazał okoliczności, które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia w taki sposób, że przypisze tą okoliczność do należności, poda początek i koniec terminu zawieszenia oraz nowy termin przedawnienia; wyjaśnił przyczyny, dlaczego dla części należności składkowych zastosował pięcioletni okres przedawnienia. Wszystko powyższe miało zostać przedstawione w sposób jasny i czytelny, tak aby strona nie miała żadnych wątpliwości jaki jest stan jej zadłużenia. Organ odwoławczy wskazał, że uznanie przez Dyrektora II Oddziału ZUS zarzutu za uzasadniony pociąga za sobą w konsekwencji umorzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym organ nie miał obowiązku rozstrzygania o umorzeniu tegoż postępowania w trybie art. 59 u.p.e.a. Podczas gdy Dyrektor II Oddziału ZUS zawarł rozstrzygnięcie o uznaniu wniesionego zarzutu w części za zasadny, niemniej jednak pominął dalszą część przepisu, która w przypadku uznania zarzutu za uzasadniony obliguje organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, bądź zastosowania mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Powyższe świadczy niewątpliwie o naruszeniu przez organ I instancji art. 34 § 4 u.p.e.a. Skargę na postanowienie Dyrektora IAS z [...] listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. W.. W treści skargi powołał się na zarzut przedawnienia należności objętych tytułami wykonawczych z [...] lipca 2019 r. oraz zarzucił brak stanowiska Dyrektora IAS w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c) p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Przedmiotem skargi było postanowienie organu drugiej instancji wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z art. 18 u.p.e.a. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania postanowienia merytorycznego, przewidzianego w art. 138 § 1 k.p.a w zw. z art. 18 u.p.e.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne, przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz możliwości wynikających z art. 136 k.p.a. Wydanie zatem w sprawie postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. uzasadnione jest wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub nawet postępowanie wyjaśniające przeprowadził, ale w rażący sposób naruszył w nim przepisy procesowe, uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia, a do wydania rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia organu orzekającego w pierwszej instancji, zgodzić należy się ze stanowiskiem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istotnie bowiem organ I instancji wydał postanowienie, w którym rozpatrując zarzut przedawnienia (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP za okres od listopada 2012 r. do lutego 2014 r. nie wskazał, kiedy rozpoczął się bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do należności za poszczególne okresy rozliczeniowe i kiedy upłynął ten termin, nie określił jakie konkretnie okoliczności faktyczne zostały uznane przez organ za spełniające przesłanki ustawowe, które zawieszają lub przerywają bieg terminu przedawnienia. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji zawiera nieprawidłowości, gdyż nie wynika z niego jakie czynności przedegzekucyjne były podejmowane przez Dyrektora II Oddziału ZUS, czy zmierzały one do wyegzekwowania składek, kiedy i na czym konkretnie one polegały. Organ egzekucyjny nie wyjaśnił, które spośród spornych składek nie uległy przedawnieniu z uwzględnieniem norm wynikających z art. 24 ust. 5, 5a, 5b, 5c, 5e, 5f u.s.u.s. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że samo odwołanie się do stanowiska wierzyciela z 26 lipca 2019 r. (przekazanego do organu [...] lipca 2019 r. k. 57 akt adm.) w kwestii przedawnienia poszczególnych składek i ogólne uznanie, że nie uległy one przedawnieniu jest niewystarczające. Organ I instancji nie przedstawił tym samym w swoim postanowieniu niezbędnych danych faktycznych i prawnych, pozwalających na prawidłowe ustalenie czy doszło do przedawnienia poszczególnych należności określonych w zaskarżonych tytułach wykonawczych. Prawidłowo też organ odwoławczy uznał, że sentencja postanowienia organu I instancji jest niepełna, ponieważ nie określono w niej precyzyjnie tytułów wykonawczych na podstawie, których dochodzone są składki m.in. za okres październik 2012 r. Sentencja postanowienia organu I instancji powinna prawidłowo odzwierciedlać przedawnione okresy składkowe oraz numery tytułów wykonawczych nimi objętych. Tymczasem sentencja orzeczenia organu I instancji zawiera niejasność w przedmiocie rozstrzygnięcia i może prowadzić do mylnych wniosków. Stąd prawidłowo uznał Dyrektor IAS, że organ pierwszej instancji wydając postanowienie naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Aby prawidłowo rozpoznać wskazany przez stronę zarzut przedawnienia, organ egzekucyjny winien precyzyjnie ustalić, które należności składkowe uległy przedawnieniu, a które są wymagalne, ze wskazaniem rodzaju tych należności i okresów składkowych, których one dotyczą. Do tego niezbędne jest ustalenie okoliczności, które spowodowały zawieszenie bądź przerwę biegu terminu przedawnienia, w taki sposób, że każdą okoliczność przypisać do konkretnej należności, wskazanie dat początku i końca terminu zawieszenia oraz nowego terminu przedawnienia. Prawidłowy jest pogląd organu odwoławczego, że stwierdzenie zasadności zarzutu przedawnienia co do części należności określonych w tytułach egzekucyjnych, implikuje po stronie organu egzekucyjnego konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 34 § 4 u.p.e.a., bez potrzeby odrębnego rozstrzygania tej kwestii w oparciu o tryb z art. 59 u.p.e.a., gdyż instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 u.p.e.a. ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ egzekucyjny, z powołaniem się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na obecnym etapie postępowania na gruncie przepisów materialnoprawnych nie jest jeszcze możliwa prawidłowa ocena, czy doszło do przedawnienia należności wskazanych w tytułach wykonawczych, z uwagi na brak ustalenia przez organ I instancji wskazanych wyżej okoliczności faktycznych. Reasumując, przy przyjętej przez organ odwoławczy argumentacji, wydanie postanowienia kasacyjnego było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wskazane uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd zwraca uwagę, że w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ mylnie powołał się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy tymczasem, zgodnie z niebudzącą wątpliwości treścią rozstrzygnięcia, winien to być art. 138 § 2 k.p.a. Jednak uchybienie to, oceniane w kontekście treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie dopatrując się żadnych innych podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.