V SA/Wa 2876/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... października 2010 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności do gruntów rolnych Oddala skargę. W dniu [...] października 2010 r. decyzją nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) utrzymał w mocy decyzję własną w sprawie ustalenia P. T. kwoty nadmiernie pobranych płatności do gruntów rolnych. Decyzję poprzedziło zawiadomienie w dniu [...] lipca 2010 r. strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...].08.2010 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za rok 2007 w wysokości 3707, 52 zł. Wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, że uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, przyznana stronie decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. S. z/s w N. z [...] stycznia 2008 r. została w dniu [...] lutego 2008 r. przelana na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jednakże w związku z unieważnieniem powyższej decyzji przez Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K., Kierownik Biura Powiatowego wydał w dniu [...] marca 2010 r. decyzję, którą odmówił przyznania tej płatności na rok 2007. Z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której strona otrzymała uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych na rok 2007 organ uznał, że utraciła ona uprawnienie do uzyskania tej płatności na rok 2007, w związku z czym środki przekazane na jego rachunek w dniu [...] lutego 2008 r. zostały pobrane nadmiernie. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację z decyzji pierwszej instancji i podkreślił, iż skoro decyzja Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] maja 2010 r. stała się decyzją ostateczną, obowiązkiem Prezesa ARiMR stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu, mającego zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności za rok 2007, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. W myśl art. 73 ust. 3 tego rozporządzenia odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych. Dla oceny zasadności ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności do gruntów rolnych za rok 2007 decydujące znaczenie ma zatem ustalenie, czy uzyskane przez stronę płatności do gruntów rolnych na rok 2007 są "nienależne" w rozumieniu cytowanego wyżej art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Organ wskazał, że Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, na mocy której stronie przyznano płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 6255,53 zł. Natomiast w nowej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. (utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] maja 2010 r.). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. przyznał stronie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 2548,01 zł, w tym 2548,01 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Zatem środki, które w rzeczywistości zasiliły rachunek bankowy strony z powyższego tytułu podlegają w części zwrotowi jako płatność "nienależna". Organ wskazał, że art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. stanowi, że "Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności." Prezes ARiMR wskazał, że w tym przypadku doszło do wydania decyzji Kierownika Biura z dnia [...] stycznia 2008 r. z rażącym naruszeniem prawa, zatem wykluczone jest zaistnienie przesłanki polegającej na tym, że “błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika". Ponadto, jak wskazał organ, rolnik podpisał oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej oraz podpisał zobowiązanie do niezwłocznego informaowania na piśmie ARiMR m.in. o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy objętych wnioskiem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U, WE L 141 z 30.04.2004 r. str. 18, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie pomimo zaistnienia faktycznych przesłanek odstąpienia od zwrotu nienależnie wypłaconych płatności za lata 2007 i 2008; 2. art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy z uwagi na niepełne zebranie materiału dowodowego w zakresie okoliczności dotyczących nienależnego wypłacenia środków pomocowych na skutek wadliwego działania organów Agencji oraz możliwości wykrycia przez beneficjenta błędu w rozstrzygnięciu decyzji za lata 2007 i 2008 uchylonych następnie w wyniku stwierdzenia nieważności; 3.art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przerzucenie całkowitej odpowiedzialności za wadliwe działanie organów ARiMR na skarżącego oraz obarczenie go wyłączną winą i negatywnymi konsekwencjami finansowymi powstałymi z winy dwukrotnego wydania błędnych decyzji; 4.art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia przez organ rozpatrujący ponownie sprawę jakiegokolwiek postępowania dowodowego celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nienależna płatność przyznana skarżącemu została dokonana z rażącym naruszeniem prawa, a więc na skutek pomyłki właściwej władzy. W ocenie skarżącego spełniona została również druga przesłanka wymieniona w art. 73 ust.4 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004, gdyż zdaniem skarżącego błąd organu nie mógł zostać wykryty w zwykłych okolicznościach przez rolnika. Podstawą takiego stwierdzenia stanowią okoliczności istotne dla sprawy takie jak wadliwy i niejasny oraz stwarzający trudności interpretacyjne sposób zredagowania rozstrzygnięcia w decyzji w sprawie płatności obszarowych za rok 2008, w której Kierownik Biura w N. przyznaje płatności uzupełniające w wysokości co prawda 0,00 zł ale ich nie odmawia oraz powtarzające się dwukrotnie wadliwe działania organów ARiMR. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji za rok 2008 prowadzi do wniosku, że płatność uzupełniająca zostały skarżącemu przyznane jednakże z uwagi na sankcje zastosowane z tytułu zawyżenia powierzchni ich wysokość wyniosła 0,00 zł. Wobec tego skarżący otrzymując decyzję przyznającą tzw. płatności zwierzęce za rok 2007 i 2008 był przekonany że spełnił warunki do otrzymania tych płatności i że nie miał powodów przypuszczać, że decyzja organu w jego sprawie jest wadliwa. W powyższym przekonaniu utwierdziło skarżącego kolejne rozstrzygnięcie ARiMR przyznające również płatności zwierzęce na rok 2008. W świetle powyższego niejasne rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy przyznania płatności uzupełniających za rok 2009 oraz dwukrotne wydanie decyzji pozytywnych w przedmiocie płatności zwierzęcych za rok 2007 i 2008 uzasadnia twierdzenie, że rolnik nie mógł w zwykłych okolicznościach zorientować się o błędzie ARiMR. Tymczasem Prezes ARiMR analizując powyższą przesłankę zdaje się nie dostrzegać powołanych wyżej okoliczności, których charakter spowodował, że proces myślowy skarżącego mający na celu doprowadzenie do wniosku, że decyzje przyznające nienależne płatności są wadliwe został przez wcześniejszy błąd organu w redakcji decyzji za rok 2006 zaburzony i uniemożliwił zorientowanie się o błędzie. Powyższe okoliczności spowodowały, że skarżący nie mógł wykryć błędu dotyczącego braku spełnienia przez niego przesłanki uprawniającej go do płatności zwierzęcej w postaci przyznania mu na podstawie wniosku z roku 2006 płatności uzupełniających do powierzchni trwałych użytków zielonych. Dlatego w ocenie strony w sprawie nie można mówić o zwykłych okolicznościach, w których rolnik mógł się zorientować o zaistniałym błędzie, gdyż wymagały one od skarżącego szczególnej czujności i zaangażowania w przeprowadzeniu wnikliwej wykładni przepisów prawa, co jest obowiązkiem organu stosującego prawo, a nie tylko zaznajomienia się z ich treścią. W związku z powyższym przedmiotowej sprawie nie można automatycznie stwierdzić, że błąd organu skutkujący stwierdzeniem nieważności decyzji wyklucza uznanie, że rolnik nie mógł zorientować się o błędzie w decyzji, gdyż wnikliwa analiza całokształtu okoliczności sprawy wskazuje, że skarżący mógł nie wiedzieć i jak przyznaje nie wiedział o błędzie organu. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. W kontekście powyższych regulacji, a także zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, iż istotne znaczenie w sprawie ma treść art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.04.2004 r. ustanawiającą szczegółowe zasady (...), w którym to wskazano, że "obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana wskutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono w terminie 12 miesięcy od płatności". Oceniając w tym kontekście zarzuty skargi wskazać należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim zwrócić uwagę należy, że w żadnej mierze nie naruszono dyspozycji art. 136 k.p.a.; skarżący zarzuca organowi odwoławczemu, że nie przeprowadził "jakiegokolwiek postępowania dowodowego celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Tymczasem sam skarżący – ani na etapie postępowania odwoławczego ani w fazie postępowania sądowego – tych dowodów nie wskazuje ani też ich nie przedstawia. Takie stanowisko wskazuje, iż tych dowodów po prostu obiektywnie nie ma. Skoro tak jest, to trudno jest przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a zatem -co trzeba wyraźnie podkreślić - nie naruszono treści art. 136 k.p.a. Brak jest też podstaw aby zasadnie dowodzić, iż naruszono przepisy art. 7 i 77 k.p.a. "poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy z uwagi na niepełne zebranie materiału dowodowego w zakresie okoliczności dotyczących nienależnego wypłacenia środków pomocowych". Również i tym razem skarżący tych dowodów nie przedstawia; nawet nie wskazuje gdzie należy ich poszukiwać; zatem tak sformułowany zarzut musi być uznany za gołosłowny. V. W kwestii obrazy treści art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.04..2004 r. poprzez błędną jego wykładnię wskazać należy, iż zarzut jest bezpodstawny. Decyzję kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z dnia [...].03.2007 r. w zakresie przyznania za rok 2006 "Uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości 0,00 zł", należy odczytywać w powiązaniu z treścią uzasadnienia. Z niego zaś wynika: "Z uwagi na fakt, że różnica między obszarem zadeklarowanym do UZP a obszarem faktycznie kwalifikującym się do jej przyznania wynosi 20,59% nie przyznaje się płatności w danym roku". Skarżący zatem nie może zasadnie twierdzić, że otrzymał płatność w wysokości 0,00 zł, gdy w rzeczywistości został jej – co wynika z cytatu i logicznej wykładni rozstrzygnięcia zawartego w decyzji – faktycznie pozbawiony. Skoro zaś zadeklarował w złożonym wniosku za rok 2006 zapewnienie: "znane mi są zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych", a w 2007 r. zobowiązał się do "niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności", to tych zapewnień skarżący nie powinien lekceważyć i się z nich wywiązywać. Z motywów decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z dnia [...].01.2008 r. wynika, że skarżącemu w roku referencyjnym 2006 nie przyznano płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach rolnych, co stanowi jeden z warunków przyznania płatności w latach następnych, w tym na rok 2007. Ta okoliczność jest na tyle istotna i ewidentna, że rolnik ową nieprawidłowość mógł z łatwością dostrzec i omyłkę organu z łatwością wychwycić zrzekając się nieprawidłowo przyznanej płatności za rok 2007. VI. Uwzględniając powyższe nie można też zgodzić się z tezą zawartą skardze, że naruszono treść art. 8 k.p.a. "poprzez przerzucenie całkowitej odpowiedzialności za wadliwe działanie organów ARiMR na skarżącego oraz obarczenie go wyłączną winą i negatywnymi konsekwencjami finansowymi". To ostatnie nie miałoby miejsca gdyby skarżący ów ewidentny błąd organu wydającego dla niego korzystną decyzję dostrzegł i wskazał na zaistniałe uchybienie stosowanemu organowi. VII. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.