V SA/Wa 288/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek od składek; oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dalej: "ZUS" po rozpoznaniu wniosku z [...] września 2017 r. o umorzenie odsetek za zwłokę wniesionego przez L.W., dalej: "Skarżący" lub "Strona" odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłoką od składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w kwocie 307.101 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. wpłynął w dniu [...] października 2017 r. wniosek Skarżącego o umorzenie należności z tytułu odsetek naliczonych od zaległych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych pracowników za okres od marca 2008 r. do maja 2012 r. Uzasadniając wniosek Skarżący wskazał, że Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. ogłosił jego upadłość. Fundusze masy upadłości nie wystarczyły na zaspokojenie wszystkich wierzycieli i Skarżący wystąpił do Sądu gospodarczego z wnioskiem o umorzenie zobowiązań niezaspokojonych w toku postępowania upadłościowego. Postanowieniem z [...] września 2016 r. Sąd umorzył te zobowiązania, za wyjątkiem składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe pracowników. W ocenie Skarżącego umorzenie odsetek przez ZUS pozwoli na zapewnienie potencjału i płynności finansowej niezbędnych przy inicjowaniu i rozwoju działalności gospodarczej, którą w perspektywie kilku miesięcy Skarżący planuje podjąć. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz zebraniu materiału dowodowego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłoką od składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników liczonych na dzień 4 października 2017 r. w kwocie 307.101 zł. Organ administracji przeprowadził analizę wniosku w świetle przesłanek warunkujących ewentualne pozytywne rozpoznanie wniosku wymienionych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ) dalej : "u.s.u.s". W ocenie ZUS w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. Skarżący nie prowadzi bowiem działalności gospodarczej oraz nie posiada majątku podlegającego egzekucji, wobec czego w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. ZUS podkreślił jednak, że umorzenie należności z tytułu składek, w tym odsetek za zwłokę, ma charakter fakultatywny, a więc organ administracji ma prawo podjąć decyzję o umorzeniu, nie ma natomiast takiego obowiązku. Nawet spełnienie przestanek określonych w przepisach regulujących kwestię umorzenia składek, w tym odsetek za zwłokę, jedynie otwiera możliwość ich umorzenia, ale nie obliguje organu administracji do umorzenia składek. ZUS stwierdził istnienie możliwość odzyskania swoich należności, ponieważ Strona jest w wieku aktywności zawodowej, uzyskuje dochód z tytułu umowy o pracę, a także zamierza w perspektywie kilku miesięcy rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej, co daje szanse na uzyskiwanie dochodu i spłatę zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona zarzuciła organowi wydającemu decyzję naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s, poprzez: a) brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolną jego ocenę, w tym zwłaszcza pominięcie przez organ treści postanowienia sądu upadłościowego - Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 2016 r. sygn. akt [...] o umorzeniu w całości zobowiązań upadłego (Skarżącego w niniejszym postępowaniu), które nie zostały zaspokojone w postępowaniu upadłościowym; b) brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolną jego ocenę i uznanie, że obecna sytuacja osobista i finansowa Skarżącego pozwala na spłatę zadłużenia wobec ZUS; c) dowolne uznanie przez ZUS, że w oparciu o prawomocne postanowienie sądu upadłościowego o umorzeniu w całości zobowiązań upadłego, które nie zostały zaspokojone w toku postępowania upadłościowego, wydane na podstawie art. 369 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, dalej "p.u.n." w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2015 r., nie podlegają umorzeniu odsetki za zwłokę od składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe pracowników wskazanych w w/w przepisie; d) dowolne ustalenie przez organ, że w skład majątku ruchomego Strony wchodzi pojazd marki Renault Kangoo z 2003 r., podczas kiedy Skarżący w rzeczywistości nie posiada żadnego pojazdu; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., poprzez nieuwzględnienie przez organ słusznego interesu Skarżącego w zaskarżonej decyzji i dowolne uznanie, że kluczowa dla podjęcia zaskarżonej decyzji jest możliwość odzyskania należności przez ZUS bez uwzględnienia możliwości zarobkowych i sytuacji osobistej Strony. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji ZUS w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy również umarzanie należności z tytułu odsetek za zwłoką od składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz.1257), dalej "k.p.a.’’. Przypomnieć należy, że zgodnie z przewidzianą przepisem art. 77 § 1 k.p.a. zasadą oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ustalenia organu są prawidłowe, a wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego zasadne. Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracji zebrał w sprawie materiał dowodowy i ocenił go pod kątem spełnienia każdej z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ustalił, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w punktach 1, 2, 4, 4a, 4b i 5 u.s.u.s. ZUS stwierdził natomiast, że Strona nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada majątku podlegającego egzekucji, a więc organ prowadzący postępowanie egzekucyjne nie uzyska kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, co oznacza spełnienie przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. Pomimo spełnienia dwóch przesłanek umożliwiających pozytywne rozpoznanie wniosku, organ administracji odmówił umorzenia odsetek od zaległych należności z tytułu składek. Podkreślić należy, że ZUS uzasadnił w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zwrócił uwagę, że umorzenie należności z tytułu składek, w tym odsetek za zwłokę ma charakter fakultatywny, a więc organ administracji ma prawo podjąć decyzję o ich umorzeniu, ale nie ma takiego obowiązku. Sąd podziela ocenę zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, że nawet spełnienie przesłanek określonych w przepisach regulujących kwestię umorzenia składek, w tym odsetek za zwłokę, jedynie otwiera możliwość ich umorzenia, ale nie obliguje ZUS do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia. W każdej bowiem sytuacji rozważony winien być publicznoprawny charakter przedmiotowych należności z tytułu nieopłaconych składek oraz interes funduszy, na które składki są przeznaczane. Podjęte rozważania organ administracji oparł na odpowiednim orzecznictwie sądowym. W niniejszej sprawie wykazaną przez Skarżącego sytuację życiową, materialną i zawodową organ administracji ocenił jako rokującą możliwość spłaty zaległych odsetek. Powołane przez ZUS okoliczności, tj. wiek Skarżącego, jego aktywność zawodowa, uzyskiwanie dochodu z tytułu umowy o pracę, a także plany zawodowe dotyczące działalności gospodarczej przekonywają Sąd co do trafności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do przyjęcia, że zaległe składki są całkowicie nieściągalne, a sytuacja majątkowa, rodzinna, zdrowotna Skarżącego nie daje szans na poprawę. Całkowita nieściągalność składek oznacza nie tylko brak możliwości wyegzekwowania zadłużenia w obecnym stanie, ale również nie rokuje szans na wyegzekwowanie należności w przyszłości. W przedmiotowej sprawie Skarżący nie przedstawił okoliczności pozwalających stwierdzić, że uregulowanie zaległości nie jest i przede wszystkim nie będzie możliwe w kolejnych latach. Analiza podnoszonych przez Stronę zarzutów tj.: brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dowolna jego ocena, pominięcie treści postanowienia sądu upadłościowego poprzez uznanie przez ZUS, że obecna sytuacja osobista i finansowa Skarżącego pozwala na spłatę zadłużenia nie może doprowadzić do wniosku, że organ przy rozpoznaniu wniosku przekroczył obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu organ ocenił należycie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Podał przyczyny, dla których nie zastosował instytucji umorzenia i powołał się na uznaniowy charakter decyzji. Zauważyć również należy, że Strona wnosząc o umorzenie odsetek z tytułu zaległych składek, równocześnie podnosiła, że odsetki takie zostały już umorzone na podstawie art. 369 prawo upadłościowe i naprawcze przez Sąd Rejonowy dla [...] (postanowienie z [...] września 2016 r. sygn. akt: [...]). W skardze Skarżący przypomniał, że po ogłoszeniu jego upadłości przez Sąd Rejonowy dla [...] (postanowienie z [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...], [...]) wystąpił do tego Sądu z wnioskiem o umorzenie zobowiązań niezaspokojonych w toku postępowania upadłościowego. Postanowieniem z [...] września 2016 r. Sąd Rejonowy dla [...] umorzył zobowiązania, za wyjątkiem należności alimentacyjnych, renty z tytułu odszkodowania za wywołanie chorobowy, niezdolności do pracy, kalectwa lub śmierci, wierzytelności ze stosunku pracy oraz składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe pracowników. W ocenie Strony z treści art. 369 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015 r. nie wynika, że umorzeniu nie podlegają odsetki za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe pracowników, ponieważ nie zostały ujęte w katalogu należności wyłączonych z umorzenia i stanowią w świetle ustawy prawo upadłościowe i naprawcze odrębną kategorię zobowiązań. Sąd nie podziela interpretacji wskazanego przepisu art. 369 prawo upadłościowe i naprawcze. W świetle ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odsetki za zwłokę nie są świadczeniem samodzielnym i oderwanym od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Mają one charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowią zaległości z tytułu składek. Z tej przyczyny jest oczywiste, że zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa. Uregulowanie zaległości składkowej jest także końcowym terminem naliczenia odsetek za zwłokę. Z powyższego wynika, że wyłączenie możliwości umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia pracownicze na podstawie art. 369 prawa upadłościowego i naprawczego dotyczy także odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek. Zauważyć również należy, że Strona nie kwestionowała ani istnienia składek, od których odsetki są naliczane ani faktu, że zalega z terminową ich płatnością. W przedstawionych okolicznościach sprawy stwierdzić więc należy, że w związku z akcesoryjnym charakterem odsetek od zaległych zobowiązań ciąży na niej – obok obowiązku spłaty zaległych składek ubezpieczeniowych – również obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę od składek nieopłaconych w terminie. Podkreślić należy, że tryb i przesłanki umorzenia należności z tytułu zaległych składek pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) zostały unormowane w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Stwierdzić więc należy, że organ administracji rozpoznał wniosek Strony na podstawie obowiązujących i właściwych przepisów prawa. W odpowiedzi na zarzut dotyczący dowolnego ustalenia przez ZUS, że w skład majątku ruchomego Skarżącego wchodzi samochód marki Renault Kangoo z 2003 r., Sąd stwierdza, że posiadanie wspomnianej ruchomości potwierdza informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika z [...] października 2017 r. Stąd też zarzut zawarty w skardze nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ rentowy odniósł się do całego zgromadzonego materiału w sposób wyczerpujący, ustalił stan faktyczny, a następnie odniósł go do obowiązujących w sprawie przepisów prawa. Zaś całość argumentacji ujął w ramach decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 1 k.p.a. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.