V SA/Wa 2898/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. ze skargi J.Z. [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...]. Przedmiotem skargi z 12 listopada 2007 r. wniesionej przez J. Z. [...] jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]października 2007 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 30 lipca 2007 r. J. Z. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek, naliczonych z tytułu niezapłaconych składek na ZUS za okres od [...] r. oraz o rozłożenie należności na raty. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 - 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku, tj. 30 lipca 2007 r. w łącznej kwocie [...] zł, a tym z tytułu: ­ odsetek w wysokości [...] zł liczonych od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres [...] w wysokości [...] zł. ­ odsetek w wysokości [...] zł liczonych od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] w wysokości [...] zł. ­ odsetek w wysokości [...] zł liczonych z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres [...] w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż wnioskodawca działalność gospodarczą prowadził [...] w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] z dnia [...] r. wydany przez [...] oraz na podstawie koncesji z dnia [...] r. nr [...] wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3, art. 17 ust. 1, art. 32 oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych płatnik składek zobowiązany jest do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ I instancji podkreślił, że w okresie wymienionym w sentencji decyzji z nałożonego obowiązku odprowadzania składek w ustawowym terminie i wysokości wnioskodawca nie wywiązał się. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że od nieopłaconych w terminie składek należne są odsetki za zwłokę na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Organ podkreślił, że odsetki powstają z mocy prawa, a płatnik - bez uprzedniego wezwania- jest obowiązanym do ich naliczania i opłacania. Dalej organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 55 ww. ustawy, w przypadku wpłaty zaległej składki z wypłaconej kwoty pokrywa się również odsetki za zwłokę należne od zapłaconej kwoty zaległości. Zdaniem ZUS obowiązujące przepisy nie dopuszczają takiej sytuacji, aby po terminie mogła być uregulowana tylko należność główna, zaś odsetki za zwłokę od tej należności pozostały nie uiszczone. Następnie organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 24 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych należnościami z tytułu składek nazywamy składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i opłatę dodatkową. Stosowanie zaś do art. 28 ust. 4 ww. ustawy umorzenie składek powoduje umorzenie odsetek za zwłokę. Zdaniem organu wskazanie ustawodawcy zawarte w przytoczonym przepisie jest wiążące dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i bez względu na przyczynę nieopłacenia składek w terminie istnieje ustawowy obowiązek opłacania należności łącznie z należnymi odsetkami za zwłokę. Pismem z dnia 13 września 2007 r. J. Z. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 1, ust. 3a i ust. 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawił argumenty identyczne jak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Ponadto podkreślił, że odsetki nie stanowią odrębnej zaległości i nie funkcjonują w oderwaniu od należności głównej w tytułu składek oraz że ich istnienie jest uzależnione od sposobu uregulowania należności głównej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2007 r. J. Z. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. Ww. decyzjom skarżący zarzucił naruszenie: ­ przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 55 ustawy- Ordynacja podatkowa, w jej brzmieniu obowiązującym w roku 2002; ­ naruszenie zasad ogólnych postępowania podatkowego tj.: a) naruszenie prawa materialnego prawa podatkowego tj.: ­ art. 53a § 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; ­ art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej poprzez niezastosowanie; b) naruszenie prawa postępowania podatkowego, a w szczególności art. 121 Ordynacji podatkowej, poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do istotnych zarzutów strony zawartych w odwołaniu; c) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez stosowanie prawa w sposób sprzeczny i nie dający się pogodzić z demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; ­ zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych ZUS, zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 122 Ordynacji podatkowej) oraz zasady przekonywania (art.124 Ordynacji podatkowej). W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na błędną interpretację przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie dotyczącym umarzania odsetek. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach organów orzekających i w odpowiedzi na skargę, iż jakoby z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Prezes Zakładu nie dokonał zatem właściwych ustaleń i rozważenia sprawy, tj. oceny czy w przypadku skarżącego wystąpiły przesłanki do umorzenia samych odsetek. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Zakładu, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienie odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz.U. z roku 2000, Nr 98, poz. 1071) - dalej jako "k.p.a."]. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.