V SA/Wa 2899/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu dokonana przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w W. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. do ponownego rozpatrzenia 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. na rzecz D. Sp. z o.o. w W. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) pismem z dnia ....8.2010 r. poinformowała D. Sp. z o.o., że nie zostało przyznane Skarżącemu dofinansowanie na realizację jego projektu: "Opracowanie i wdrażanie innowacyjnej technologii recyklingu opon w metodzie ciągłej", ponieważ nie spełnił on wszystkich obligatoryjnych kryteriów. W szczególności wskazano, że wydatki powinny być należycie opisane, kwalifikowane i uzasadnione do zaplanowanych celów projektu; w tym projekcie nie podlegają one kwalifikacji w ramach działania 4.1. Nie były też one właściwie uzasadnione i brak jest dostatecznego opisu uzasadniającego zakup określonych elementów wdrożenia prac rozwojowych wynikających z działania 1.4. W dalszej części pisma wskazano poszczególne kwoty, których wielkość została zakwestionowana, a także przyczyny uzasadniające takie stanowisko. W związku ze złożonym przez D. Sp. z o.o. protestem pismem z dnia ...9.2010 r. PARP rozpatrzyła protest pozytywnie i skierowała wniosek do ponownej merytorycznej oceny. Wskazała, w szczególności, że wnioskodawca przedstawił wystarczające informacje uzasadniające nabycie gruntu w celu realizacji projektu. Następnie uznała, iż informacje zawarte w dokumentacji dotyczące wydatków związanych z budową hali produkcyjnej są wystarczające, aby uznać ją za zasadną i niezbędną do realizacji projektu. W dalszej części pisma poinformowano, że instytucje nadzorujące zadecydowały o konieczności ponownej oceny części projektu z uwagi na bardzo dużą dysproporcję pomiędzy kosztami części badawczej a kosztami części wdrożeniowej projektów. W wyniku ponownej oceny projektu pismem z dnia ...2010 r. PARP poinformowała D. Sp. z o.o., że zgodnie z decyzją instytucji Zarządzającej nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację jej projektu, albowiem nie spełnił on wszystkich kryteriów obligatoryjnych, a w szczególności: a) zamieszczone w biznesplanie opisy planowanych usług doradczych, podziału prac między firmy zewnętrzne oraz planowanych zakupów w części wdrożeniowej projektu są bardzo ogólne i nie zawierają konkretnych informacji pozwalających na rzetelną ocenę wydatków; b) w części badawczej projektu nie przedstawiono zakresu i jednostkowych kosztów zleconych prac badawczych – jednakże zaprezentowane dane pozwalają na pozytywną ocenę wydatków tej części projektu; c) w części wdrożeniowej nie uzasadniono - w kontekście realizacji projektu – poniesienia wydatków związanych z nieruchomością, budynkiem oraz zakupem środków trwałych, brak jest uszczegółowienia kosztu elementów składowych linii technologicznej; d) na etapie wdrożeniowym zaplanowano i przedstawiono, jako wydatki kwalifikowane nakłady związane z utworzeniem komórki B + R, gdy tymczasem realizacja tych prac nie jest kwalifikowana w etapie II tylko w części dotyczącej działania 1.4. W dokumentacji aplikacyjnej – w części dotyczącej Działania 4.1. – zaplanowano wydatki, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowane, albowiem nie został wykazany ich bezpośredni związek z wdrożeniem wyników etapu badawczego – nabycie ogniw solarnych. W związku z powyższym wydatki związane z nieruchomością, budynkami, zakupem linii technicznej, nakłady związane z utworzeniem komórki B + R zostały przeniesione do wydatków niekwalifikowanych. Ponieważ kwota wydatków uznanych w trakcie oceny za niekwalifikowane w Działaniu 4.1. przekracza 10 % łącznych kosztów kwalifikowanych tego etapu kryterium nie może zostać uznane za spełnione. W skardze – postulującej stwierdzenie przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz wskazującej na potrzebę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisowych – zarzucono: 1. naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6.12.2006 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm.) poprzez niezapewnienie przez PARP przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz naruszenia zasady równego dostępu wszystkich wnioskodawców do pomocy w ramach programu. 2. naruszenie § 7 ust. 2 pkt. 4 Regulaminu konkursu, poprzez pominięcie korzystnej dla Skarżącej oceny merytorycznej wniosku oraz przeprowadzenie ponownej rundy ocen, nieprzewidzianej w Regulaminie oraz innych dokumentach programowych, 3. naruszenie art. 26 ust. 1 pkt. 4 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez dokonanie wyboru projektów zakwalifikowanych do dofinansowania z zastosowaniem dodatkowych kryteriów, innych niż określone w Regulaminie konkursu, 4. naruszenie art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez pogorszenie zasad przeprowadzania konkursu w stosunku do reguł określonych w Regulaminie konkursu, 5. naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz § 7 ust. 2 pkt. 8 Regulaminu konkursu, poprzez nie zapewnienie przez PARP rzetelnej oceny projektu, 6. naruszenie § 10 ust. 3 pkt b) i d) Procedury odwoławczej POIG, poprzez pominięcie stanowiska PARP przedstawionego w rozstrzygnięciu protestu, 7. naruszenie § 9 ust. 3 Procedury odwoławczej POIG, poprzez przekroczenie na etapie procedury odwoławczej zakresu zaskarżenia określonego w proteście. W motywach wskazano szczegółowo racje przemawiające za uwzględnieniem tych zarzutów. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty przeciwne, zawarte we wcześniej zaprezentowanych pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 30 c ust. 3 cyt. ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd – w wyniku rozpatrywania skargi - może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem wielokrotnie – co trafnie podnosi skarżący – dopuszczono się w toku postępowania naruszenia norm prawnych poprzez ich niewłaściwe rozumienie, a w konsekwencji – błędne zastosowanie. Bez wątpienia podstawowym dokumentem, który zawiera szczegółowe regulacje w zakresie zasad oraz reguł wyboru projektów do dofinansowania w ramach Działań 1.4-4 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (POIG) jest Regulamin konkursu. Procedurę oceny merytorycznej wniosku określono w § 7 ust. 2 pkt. 4 Regulaminu, zgodnie z którym poprawne formalnie wnioski są poddawane ocenie merytorycznej zgodnie z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący POIG. Ocena merytoryczna wniosku jest dokonywana przez dwóch członków oceniających Komisji Konkursowej (KK). W przypadku wystąpienia rozbieżności w ocenie merytorycznej pomiędzy członkami KK wniosek kierowany jest do trzeciej oceny merytorycznej – do trzeciego członka oceniającego. W sprawie – zgodnie z przekazanymi przez PARP kartami ocen – oceny dwóch członków KK były rozbieżne, w związku z czym – w oparciu o przytoczony powyżej przepis – została przeprowadzona kolejna ocena indywidualna, przez trzeciego członka. Na tym etapie procedura oceny merytorycznej winna być zakończona, a wniosek w oparciu o trzy oceny indywidualne powinien zostać kierowany na Listę projektów rekomendowanych do dofinansowania lub na Listę projektów nierekomendowanych do dofinansowania, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt. 14 Regulaminu. Jak wynika z załączonych kart ocen, wniosek Skarżącej uzyskał dwie pozytywne opinie członków KK w tym w części oceny fakultatywnej, która dokonywana jest w systemie punktowym, otrzymała ona maksymalna liczbę punktów, co dokumentują trzy Arkusze ocen indywidualnych z dnia ... r. W związku z powyższym, zgodnie z postanowieniami Regulaminu, na tym etapie konkursu wniosek Skarżącej winien zostać skierowany przez PARP do dofinansowania. Z przyczyn niezrozumiałych wniosek został poddany kolejnym dalszym rundom ocen przeprowadzonych przez członków Komisji, co dokumentuje sześć Arkuszy ocen indywidualnych z dnia ... r. W wyniku tak przeprowadzonej oceny wniosek nie został zakwalifikowany do dofinansowania. Takie działanie PARP narusza procedurę wyboru wniosków skazaną w § 7 ust. 2 pkt. 4 Regulaminu, która nie przewiduje tylu rund ocen. Jak wynika z § 10 ust. 2 Procedury odwoławczej, ponowna ocena merytoryczna może być dokonana dopiero po rozpoznaniu protestu złożonego przez wnioskodawcę, w wyniku skierowania wniosku do ponownej oceny przez instytucję właściwą do rozpoznania protestu. Oprócz wskazanego § 7 ust. 2 pkt. 4 Regulaminu, działania PARP naruszają postanowienia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którą instytucja zarządzająca, powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Oczywistym jest, iż również instytucja wdrażająca jaką jest PARP, której zostały powierzone określone, wskazane w ustawie zadania instytucji zarządzającej, również musi stosować się do postanowień ustawy. Powyższe stanowisko potwierdza treść wyroku NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 309/10, w którym Sąd stwierdził: Naruszenie przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), wiązać się musi z naruszeniem przez instytucję zarządzającą lub wyznaczony przez nią organ określonych reguł postępowania zidentyfikowanych w ramach jednego z zadań wskazanych w art. 26 ust. 1 ww. ustawy. Niewątpliwie zmiana zasad oceny wniosków z pominięciem postanowień Regulaminu konkursu stanowi naruszenie przejrzystości reguł. Dokonana ocena została bowiem przeprowadzona bez podstawy prawnej, bowiem ani w regulaminie ani też w innych aktach regulujących zasady przeprowadzana Konkursu nie przedstawiono możliwości przeprowadzania dalszych ocen merytorycznych, ponad określone w § 7 ust. 2 pkt. 4 Regulaminu. Jak wynika z wyjaśnień PARP przedstawionych w odpowiedzi na protest z dnia ...09.2010 r., ponowna ocena merytoryczna została przeprowadzona przez KK w oparciu o decyzję instytucji nadzorujących. PARP wskazał, że decyzje takie zostały podjęte z uwagi na bardzo dużą dysproporcję pomiędzy kosztami części badawczej a kosztami części wdrożeniowej projektu. W związku z powyższym ponownej ocenie zostały poddane wnioski, w których dysproporcja pomiędzy kosztami kwalifikowanymi w części 1.4 i 4.1 kształtuje się na poziomie powyżej 1000%. Zdaniem Sądu wskazana powyżej zmiana jest równoznaczna z wprowadzeniem dodatkowego kryterium wyboru wniosków, nie przewidzianego w Regulaminie ani w innych dokumentach aplikacyjnych. PARP oraz instytucje nadrzędne nie wymagały bowiem, aby udział kosztów części badawczej projektu pozostawał w odpowiedniej proporcji do części wdrożeniowej. Wreszcie w § 10 Regulaminu konkursu wskazano wprost, iż w trakcie trwania konkursu regulamin może podlegać zmianie z zastrzeżeniem przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W zdaniu drugim § 10 Regulaminu wskazano, iż możliwe są jedynie zmiany doprecyzowujące. Nie ulega wątpliwości, iż faktyczne wprowadzenie nowego, dodatkowego kryterium wyboru wniosków w żadnym razie nie może być uznane za tego rodzaju zmianę. Przesłanką konieczną do doprecyzowania warunku jest bowiem jego istnienie, skoro więc wcześniej nie istniało kryterium odpowiedniego stosunku wartości poszczególnych części projektu, nie może być mowy o jego doprecyzowaniu. Tak więc za bezsporne należy uznać wprowadzenie – o czym mowa w odpowiedzi na skargę (str. 6) – "decyzją" (bez zachowania formy pisemnej) konieczności dokonania ponownych ocen wniosków. Zdaniem Sądu narusza to konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, albowiem "tryb" ten dotyczył tylko części wnioskodawców, a także pomija regulacje, o których niżej mowa. Wprowadzona zmiana jest niezgodna także z zasadami przeprowadzania konkursu określonymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt. 4 cyt. ustawy, wybór projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego, dokonywany jest w oparciu o kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący. Art. 29 ust. 4 ustawy wskazuje zaś, że do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrywania środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. Wprowadzenie dodatkowych ocen dla projektów, których różnica pomiędzy częściami badawczą a częścią wdrożeniową przekraczała 1000 % stanowi – zdaniem Sądu – pogorszenie zasad konkursu. Jak już wcześniej wskazano, po pierwszej ocenie merytorycznej, dokonanej zgodnie z postanowieniami regulaminu, wniosek skarżącej otrzymał pozytywną ocenę i winien zostać zakwalifikowany do dofinansowania, które – biorąc pod uwagę liczbę punktów uzyskanych w ramach oceny – bezspornie by otrzymała. W ocenie Sądu weryfikacja wniosku nie została przeprowadzona przez PARP w sposób rzetelny. Skarżąca zamierzała wprowadzić wysoce specjalistyczną, nowatorską technologie pirolizy zużytych opon samochodowych, która dla prawidłowej oceny wymagała wiedzy eksperckiej. Z kart oceny merytorycznej oraz z uzasadnień stanowiska PARP odnośnie nie spełnienia warunków jednoznacznie wynika, iż projekt był oceniany przez osoby, które nie posiadały specjalistycznej wiedzy w tej dziedzinie. Kwestionowanie zasadności zakupu podstawowych składników (jak np. linia technologiczna) koniecznych do wdrożenia przedsięwzięcia, błędy w ustaleniach, które zostały przedstawione w proteście świadczą o braku odpowiedniej wiedzy fachowej lub o braku staranności w przeprowadzonej ocenie. Podkreślić należy, iż zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu konkursu w trakcie oceny merytorycznej, na wniosek członków oceniających KK, Przewodniczący KK zwraca się do Wnioskodawców faksem lub za pomocą e-maila o dodatkowe informacje i wyjaśnienia treści wniosku. Pomimo licznych sprzeczności w ocenie wniosku, PARP nie skorzystał z ww. uprawnienia, nie dążył do wyjaśnienia wątpliwości, które powziął w trakcie oceny wniosku, tym samym nie dochował należytej staranności w rzetelnym i kompleksowym wyjaśnieniu kwestii, które wzbudzały niejasność. Obowiązek przeprowadzenia rzetelnej i bezstronnej oceny wynika także z art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w procesie wyboru projektu do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. W wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I S.A./Bd 912/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał : Mimo, że art. 31 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy pozostawia udział eksperta w postępowaniu w gestii uznania organu, to udział ten jest konieczny, gdy w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne. Budzi również sposób przeprowadzenia przez PARP postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, albowiem zgodnie z § 10 ust. 1 a) Procedury odwoławczej w ramach POIG (załącznik nr 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów POIG), pismem z dnia ... września 2010 r. PARP uznał protest za uzasadniony, podzielając tym samym stanowisko skarżącej. Zgodnie z § 10 ust. 2 Procedury odwoławczej, projekt został skierowany do kolejnej oceny merytorycznej, wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia, w którym instytucja rozpoznająca protest w szczególności wskazuje na czym jej zdanie polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny wniosku w zakresie danego kryterium lub kryteriów. W ocenie Sądu postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone z naruszeniem ustalonych zasad proceduralnych. Jak wynika z § 10 ust. 3 pkt B) Procedury odwoławczej, na etapie powtórnej oceny KK jest zobowiązana do wzięcia pod uwagę treści rozstrzygnięcia instytucji rozpoznającej protest (PARP) wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie, które zostały wskazane przez tę instytucję. Dodatkowo zgodnie z § 10 ust. 3 pkt. d) Procedury odwoławczej, KK zobowiązana jest do pisemnego ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych przez PARP w piśmie kierującym projekt do ponownej oceny. Jak wynika z informacji PARP o negatywnej ocenie wniosku z listopada 2010 r. oraz ze sporządzonych przez KK trzech Arkuszy oceny merytorycznej z dnia ...09. 2010 r., powtórna ocena merytoryczna jest całkowicie oderwana od rozstrzygnięcia protestu oraz nie uwzględnia analizy nieprawidłowości wskazanych przez PARP w piśmie z dnia ... września 2010 r. Komisja konkursowa nie dokonała bowiem analizy nieprawidłowości wskazanych przez PARP w rozstrzygnięciu protestu, dokonała jedynie ponownej analizy wniosku, która nie odnosi się do wskazanych uwag. Ponadto w ocenie Sądu, na etapie ponownej oceny został naruszony § 9 ust. 3 Procedury odwoławczej, który wskazuje, iż instytucja rozpoznająca protest (PARP) jest związana zakresem protestu. We wcześniejszych ocenach PARP kwestionował zasadność wydatków na zakup nieruchomości, hali produkcyjnej oraz linii technologicznej. W związku z tym wyjaśnienia w proteście również ograniczały się do wskazanego powyżej zakresu. Natomiast na etapie ponownej oceny wniosku po złożonym proteście, PARP przekroczył granice zaskarżenia i przedstawił nowe zarzuty dotyczące braku kwalifikowalności wydatków na utrzymanie komórki B + R. Takie działanie PARP uniemożliwiło ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów oraz ich weryfikację w ramach procedury odwoławczej. Na tym etapie nie przysługuje bowiem Skarżącej żaden środek odwoławczy w ramach systemu instytucjonalnego POIG, zaś zgodnie z § 25 ust. 1 Procedury odwoławczej kontrola sprawowana przez Sąd nie obejmuje kwestii merytorycznych, związanych z wyborem projektu. Tym samym Skarżąca została pozbawiona możliwości zakwestionowania nowych zarzutów PARP, przedstawionych już po wniesionym proteście. Wskazać też trzeba, że stanowisko PARP przedstawione w informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest bardzo ogólne i faktycznie zawiera jedynie twierdzenia bez ich szczegółowego uzasadnienia. W przypadku gdy rozstrzygnięcia podejmowane w ramach konkursu w znacznym stopniu mają charakter uznaniowy, przy dużej autonomii KK PARP winien przedstawić szczegółowe uzasadnienie swojego stanowiska, aby wnioskodawca miał możliwość jego weryfikacji. Powyższe twierdzenie potwierdza treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III S.A./Po 37/10, w którym wskazano: Ocena projektów zgłoszonych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemów realizacji regionalnych programów operacyjnych winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 wskazanej ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały i w jakim stopniu o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Mając na względzie treść art. 30 c ust. 3 pkt. 1 cyt ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 200 ustawy z dnia 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.