V SA/Wa 2906/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak-Posiadły, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej z tytułu opłaty legalizacyjnej oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez M. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenia należności pieniężnej z tytułu opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł wymierzonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] i utrzymanej w mocy postanowieniem wydanym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2008 znak: [...]. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] ustalił wobec M. A. wysokość opłaty legalizacyjnej dotyczącej samowolnie dobudowanej obory, na działce o nr geod. [...] w miejscowości M. gm. F., na kwotę [...] zł, oraz wezwał do zapłaty ustalonej opłaty w terminie 7 dni. Pismem z dnia 5 maja 2008 r. M. A. zwrócił się do Wojewody [...] o umorzenie orzeczonej wobec niego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł z tytułu samowolnej dobudowy budynku obory. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż nie jest w stanie dokonać jakiejkolwiek opłaty ze względu na bardzo trudną sytuację materialną wynikłą z różnych zdarzeń losowych i rodzinnych (spłata zaległych zobowiązań, [...]). Wnioskodawca podniósł także, iż podstawową przyczyną, która spowodowała podjęcie decyzji o samowolnej rozbudowie istniejącej obory był stan wyższej konieczności (tj. pożar "starego" budynku – obory). Pismem z dnia 8 maja 2008 r. oraz pismem z dnia 26 maja 2008 r. organ administracyjny wzywał Wnioskodawcę do dostarczenia wymienionych w tych pismach dokumentów, umożliwiających zdaniem organu ocenę złożonego wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Odpowiadając na ww. wezwania organu wnioskodawca w piśmie z dnia 20 maja 2008 r. oraz w piśmie z dnia 5 czerwca 2008 r. uzupełniając materiał dowodowy w sprawie złożył kolejne dokumenty przedstawiające jego sytuację. Rozpoznając zażalenie M. A. na ww. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną. W dniu 6 czerwca 2008 r. organ administracyjny przeprowadził oględziny gospodarstwa rolnego M. A. W trakcie oględzin ustalono, iż wnioskodawca zajmuje się produkcją i sprzedażą mleka oraz hodowlą krów na potrzeby odnawiania stada. Poziom produkcji mleka kształtuje się na poziomie 3000 litrów miesięcznie. Pracownicy organu ustalili, iż wnioskodawca wraz z synem dbają o ład i porządek, widoczne są również inwestycje w urządzenie i maszyny niezbędne do spełnienia odpowiednich wymagań sanitarnych i technologicznych w zakresie produkcji mleka. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił umorzenia płatności należności pieniężnej z tytułu opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji podniesiono m.in., iż zaistniała sytuacja niewątpliwie wpływa na finanse gospodarstwa, jednakże odmowa umorzenia opłaty legalizacyjnej, która powstała z winy wnioskodawcy nie spowoduje całkowitego pozbawienia wnioskodawcy możliwości zarobkowania. W odwołaniu od powyższej decyzji Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie należności pieniężnej z tytułu opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu odwołania M. A. podniósł, iż jako duży producent mleka z uwagi na pożar zmuszony był do szybkiego wybudowania obory, ponieważ dotychczasowa obora nie spełniała warunków sanitarno-higienicznych. Odnosząc się do ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, wskazał, iż jego gospodarstwo jest rozwojowe i zawiera duży potencjał, jednakże niezwykle ważne dla dobra jego gospodarstwa są inwestycje skierowane na unowocześnienie (maszyny, urządzenia, sprzęt). Wskazał ponadto, iż uznana przez organ I instancji okoliczność braku możliwości jednorazowej zapłaty wymierzonej kary oznacza niewątpliwie, iż jego sytuacja materialna jest dość trudna i złożona. W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Minister Finansów, decyzją z [...] września 2008 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. "Kodeks postępowania administracyjnego" (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej; "kpa", w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. "Ordynacja Podatkowa" (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) – zwanej dalej; "o.p.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji wskazał, iż biorąc pod uwagę sytuację materialną strony oraz wysokość orzeczonej należności brak jest w sprawie ustawowych przesłanek do zastosowania ulgi w postaci umorzenia zobowiązania. Odnosząc się natomiast do podniesionych w odwołaniu okoliczności wskazał m.in., iż podnoszony przez stronę argument o koniecznych wydatkach związanych z unowocześnieniem gospodarstwa nie może stanowić podstawy do umorzenia opłaty legalizacyjnej. Organ II instancji podkreślił, iż o ile jakkolwiek potrzeba modernizacji gospodarstwa jest istotna z punktu widzenia strony, to w ocenie Ministra Finansów okoliczność ta nie stanowi ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w rozumieniu art. 67a § 1 pkt 3 o.p.. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. A. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż wydana została w oparciu tylko o weryfikację dokumentów dotyczących procesu budowlano-legalizacyjnego, w sposób całkowicie uznaniowy, czyli w całości subiektywny, na który to proces miała wpływ sytuacja wyższej konieczności. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż samowola budowlana stanowiąca podstawę orzeczonej kary legalizacyjnej wynikała ze stanu wyższej konieczności (pożaru starej obory i potrzeby szybkiego zapewnienia warunków umożliwiających dalszą pracę gospodarstwa). Wyjaśnił, iż decyzje o zakupie maszyn i urządzeń podjęty były jeszcze przed wydaniem decyzji w zakresie przedmiotowej opłaty legalizacyjnej i do tego w powiązaniu z pomocą finansową z UE. W ocenie skarżącego kształtowanie oceny zamożności dokonane przez organ administracyjny oparte było wyłącznie o dowolną jego interpretację, co stanowi o naruszeniu zasad współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 19 marca 2009 r. skarżący zawiadomił, iż nie weźmie udziału w planowanej rozprawie sądowej oraz uzupełnił argumentację złożonej skargi. Podniósł m. in., iż organ nie może podejmować decyzji rozstrzygającej bez wskazania na obowiązujące zasady i normy, które odnoszą się do umarzania. Ustosunkowując się do pisma skarżącego z dnia 19 marca 2009 r., Minister Finansów w piśmie z dnia 23 marca 2009 r. wskazał, iż wydane w sprawie decyzje zawierały wyjaśnienia i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – zwanej dalej: "ppsa", stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzje dotyczące ulg z jaką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie podejmowane są przez organy administracyjne w trybie art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa i należą do rozstrzygnięć podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 59 g ust. 5 w zw. z art. 49 b ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie natomiast z art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy, na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną, odroczyć lub rozłożyć na raty zaległości podatkowe wraz z odsetkami za zwłokę. Ustawodawca, używając zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu administracyjnego w omawianym zakresie ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla wnioskodawcy sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. Organ może - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu do zastosowania przedmiotowej ulgi. Tym samym, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to, bowiem wyłączna kompetencja organu administracyjnego. Ustalenie zatem w toku postępowania administracyjnego o umorzenie opłaty legalizacyjnej czy istnieją przyczyny z art. 67a Ordynacji podatkowej, które uzasadniałyby ewentualne umorzenie należności organu, stanowi konieczną przesłankę do rozważenia, ale jak już wyżej wskazano, samo przez się nie zobowiązuje właściwego organu administracyjnego do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. W świetle powyższego dokonując kontroli zaskarżonej decyzji jak również postępowania, które doprowadziło do jej wydania wskazać należy, iż kluczową przesłanką do umorzenie orzeczonej opłaty legalizacyjnej jest ważny interes podatnika (wnioskodawcy) lub interes publiczny. O istnieniu ważnego interesu zobowiązanego decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie których właściwy organ rozstrzyga o umorzeniu, rozłożeniu na raty, bądź nie, danej zaległości. Ważnego interesu wnioskodawcy nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenie czy też rozłożenia na raty zaległości zobowiązanego. W doktrynie przyjmuje się, że przez ważny interes podatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika (S. Babiarz i in.: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Za ważny interes podatnika należy uznać sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych wskutek utraty możliwości zarobkowania lub utraty majątku (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999 r., SA/Sz 850/98, POP 2000, nr 6, poz. 168) Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd kierował się przytoczonymi powyżej kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie i doktrynie. Przede wszystkim wskazać należy, iż organ administracyjny podejmując decyzję na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 o.p. obowiązany jest do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, aby stwierdzić, czy w danym przypadku ważny interes podatnika mógłby uzasadniać pozytywne rozpatrzenie wniosku. Zdaniem Sądu z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ dokonał takich ustaleń i przeanalizował sytuację finansową wnioskodawcy. Dla rozpatrzenia przez organ wniosku strony w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało przeanalizowanie sytuacji finansowej podmiotu oraz zestawienie ustalonego stanu materialnego wnioskodawcy z wysokością orzeczonej należności. Istotne w tym kontekście jest, iż wnioskodawca wraz z pełnoletnim synem prowadzi gospodarstwo rolne przynoszące dochody, które z racji poczynionych oraz zaplanowanych inwestycji pozwala określić jego stan jako nowoczesne i rozwojowe. Podkreślić tutaj należy, iż jak wynika z ustaleń organu dokonanych w trakcie oględzin, gospodarstwo wnioskodawcy wyposażone jest w urządzenia i maszyny niezbędne do spełnienia odpowiednich wymagań sanitarnych i technologicznych w zakresie produkcji mleka. Poziom produkcji mleka kształtuje się na poziomie ok. 3000 l miesięcznie. W gospodarstwie są wykorzystywane nowoczesne maszyny (ciągnik [...] wraz z podnośnikiem do bel siana oraz maszyna do belowania) zakupione przez właściciela na kredyt. Niewątpliwie zatem w ocenie Sądu sytuacja materialna wnioskodawcy jest ustabilizowana a planowane inwestycje pomimo znaczących w ocenie skarżącego obciążeń kredytowych wskazują, iż skarżący regularnie wywiązuje się ze swoich prywatnoprawnych zobowiązań finansowych. Należy tutaj podkreślić, że umorzenie należności publicznoprawnych jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest ich płacenie w terminie nie zaś zwalnianie z tego obowiązku. Udzielenie przedmiotowej ulgi jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. Przyznanie wnioskowanej ulgi świadczyłoby o potraktowaniu strony w sposób preferencyjny w stosunku do podmiotów wywiązujących się z obowiązku terminowego regulowania swoich zobowiązań. Przez ważny interes podatnika należy rozumieć sytuację, w jakiej wnioskodawca znalazł się z przyczyn niezależnych od jego postępowania (m.in. ciężka choroba lub klęska żywiołowa), która uniemożliwia mu zapłatę ustalonej należności publicznoprawnej. Zważywszy zatem na prawidłowo przeprowadzone ustalenia organu jak również na stanowisko skarżącego, który w czasie oględzin wskazał, iż jednorazowa zapłata opłaty legalizacyjnej stanowi zagrożenie dla planowanych inwestycji unowocześniających gospodarstwo, zdaniem Sądu podnoszone w toku postępowania administracyjnego okoliczności nie stanowią ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w rozumieniu art. 67a § 1 pkt 3 o.p. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, iż w ocenie Sądu nie znajdują one uzasadnienia. Nie ulega wątpliwości, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa poprzez wydanie przez organ zaskarżonej decyzji w sposób uznaniowy i subiektywny. Jak wyjaśniono powyżej wszystkie decyzje podejmowane na podstawie art. 67 a o.p. opierają się na konstrukcji uznania administracyjnego, niezależnie od tego czy są to rozstrzygnięcia pozytywne czy negatywne dla wnioskodawcy. Ponadto wskazać tutaj należy, iż bez znaczenia są tutaj powoływane przez skarżącego okoliczności powstania obowiązku zapłaty orzeczonej opłaty legalizacyjne (tj. uzasadnienie samowoli budowlanej), bowiem szczególne okoliczność uzasadniające ważny interes zobowiązanego dotyczyć powinny niezawinionego braku możliwości wykonania danego zobowiązania publicznoprawnego. Nie uzasadniony jest również zarzut braku wskazania przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniających odmowę umorzenia należności, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono ustalony w sprawie stan faktyczny, przytoczono treść przepisów uzasadniających przedmiotowe umorzenie wraz z wyjaśnieniem charakteru instytucji umorzenia należności publicznoprawnych, oraz w kontekście sytuacji materialnej skarżącego wyjaśniono dlaczego nie uwzględniono jego wniosku. Odnosząc się do prezentowanego generalnie w toku postępowania administracyjnego i sądowego stanowiska skarżącego wyjaśnić należy, iż nie mogą być uzasadnieniem do przyznania ulgi w postaci umorzenie całości orzeczonej należności publicznoprawnej, przejściowe trudności w prowadzonej działalności rolniczej, które były podstawą sformułowania wniosku o umorzenie, zwłaszcza w sytuacji gdy wnioskujący powołuje się na potrzebę rozwoju i de facto pierwszeństwo zobowiązań prywatnoprawnych (tj. kredyty bankowe, pożyczki). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Finansów w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę - jako niezasadną - oddalił.