V SA/Wa 2912/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - st. spec. Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozdzielania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oddala skargę W dniu [...] czerwca 2006 r. Rada Miasta W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie [...W. przez inne niż [...] W. osoby prawne i fizyczne, zwanej dalej "uchwałą Nr [...]". Uchwała ta została uchylona przez Radę [...] W. uchwałą Nr [...] z [...] lipca 2009 r. Pismem z [...] września 2010 r. K. S. (zwany dalej: skarżącym) wezwał Radę Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przedmiotową uchwałą. Wzywający zakwestionował zapisy § 3 ust. 6 oraz § 6 ust 1 i 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...]. W ocenie skarżącego Rada [...] W. przekroczyła w nich ustawowe upoważnienie do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Pismem z [...] września 2010 r. Rada [...] W. poinformowała skarżącego, iż wezwanie z [...] września 2010 r. nie może być uwzględnione albowiem uchwała Nr [...] została już uchylona. Skarżący pismem z [...] października 2010 r. zmodyfikował treść wezwania z [...] września 2010 r. i zażądał niestosowania wobec niego § 3 ust.6 oraz § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...], wskazując iż sam fakt uchylenia uchwały nie jest równoznaczny z pozbawieniem jej mocy prawnej. Skarżący 5 listopada 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] z [...] czerwca 2006 r. Uchwale zarzucił niezgodność z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004, Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 22 kwietnia 2009 r., polegającą na wykroczeniu przez Radę Miasta W. poza zakres upoważnienie ustawowego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji na rzecz niepublicznych przedszkoli oraz placówek prowadzonych przez osobę prawną lub osobę fizyczną. Skarżący podniósł, iż utrata aktualności wpisu do właściwego rejestru nie może przesądzać o wypłacie należnej dotacji, jak określono to w § 3 ust. 6 kwestionowanej uchwały. Weryfikacja danych w tym względzie powinna być przedmiotem analizy jedynie pod kątem tego, czy wnioskujący wykonuje jeszcze działalność objętą prawem do żądania dotacji, czy też takiej działalności już nie wykonuje. Skarżący podważył również legalność regulacji zawartej w § 6 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...]. Wskazał, iż organ stanowiący nie miał uprawnień do kontrolowania wykorzystania dotacji pod względem celowości. W kwestiach nieuregulowanych a dotyczących wykonywania budżetu gminy stosować się powinno przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Dlatego też wyniki kontroli przeprowadzonej w trybie niezgodnym z prawem nie mogą uzasadniać żądania zwrotu dotacji podmiotowej. W odpowiedzi na skargę z 20 grudnia 2010 r. Rada Miasta W. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że w świetle art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w brzemieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, organ stanowiący gminy ustala w formie uchwały tryb udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że rada gminy upoważniona została jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie w sposób techniczny przekazywania i rozliczania dotacji. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych (materialno-prawnych) zasad udzielania tych dotacji. Jedną z zasad przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na prowadzenie niepublicznych przedszkoli i szkół o uprawnieniach szkół publicznych jest okoliczność, iż dotacja taka może być przyznana wyłącznie na rzecz placówki legalnie działającej w oparciu o wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ewidencja szkół i placówek niepublicznych spełnia doniosłą funkcję zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego, poprzez dostarczenie wszystkim zainteresowanym danych o podmiocie będącym organem prowadzącym, a także o samej szkole lub placówce. Obowiązkiem gminy jest zatem udzielanie dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych pod warunkiem aktualności wpisu do odpowiedniego rejestru oraz złożenie w terminie wniosku o dotację zawierającą planowaną liczbę uczniów, czego dotyczy § 3 kwestionowanej uchwały. Stosownie do art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d powołanej ustawy, zgłoszenie szkoły niepublicznej do ewidencji powinno zawierać między innymi wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Ponadto z treści ust. 2 pkt 3 ww. przepisu wynika, że wnioskodawca powinien opisać warunki lokalowe prowadzenia działalności, które będą odpowiadały standardowi ustalonemu w komentowanym przepisie. Potwierdzeniem bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy są m.in. opinie właściwego inspektora sanitarnego oraz Państwowej Straży Pożarnej. W niniejszej sprawie osoba prowadząca szkołę, zmieniając adres placówki poprzez rozszerzenie działalności na drugą siedzibę, nie dopełniła wynikających z powyższych przepisów obowiązków. Prowadzenie zaś działalności edukacyjnej bez spełnienia warunków określonych w rozdziale ósmym ustawy o systemie oświaty jest sprzeczne z ustawą i stanowi podstawę do wykreślenia szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W związku z powyższym – zdaniem Rady – nie narusza prawa zapis § 3 ust. 6 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...], w którym określono, że dotacja nie podlega przekazaniu w sytuacji, gdy stracił aktualność wpis do ewidencji prowadzonej przez [...] W. Skoro bowiem zasadą określoną w przepisach ustawy o systemie oświaty jest dotowanie jedynie legalnie prowadzonej placówki na podstawie aktualnego wpisu do ewidencji, to nie jest możliwe przekazywanie środków z budżetu gminy na rzecz podmiotu nie spełniającego tego wymogu. Dlatego też Rada [...] W. była w pełni uprawniona do uszczegółowienia powyższej zasady, umieszczając przedmiotowy zapis w rozdziale poświęconym trybowi udzielania dotacji i niewątpliwie takie rozwiązanie nie stanowiło nałożenia dodatkowych obowiązków na beneficjenta dotacji. Odnosząc się do zarzutu nielegalności § 6 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do kwestionowanej uchwały, Rada zgodziła się ze skarżącym, iż dotacja, o której mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty, jako dotacja podmiotowa, nie może być przedmiotem kontroli pod względem celowości, a co za tym idzie nie można nałożyć na podmiot dotowany obowiązku podawania organowi dotującemu sposobu wykorzystania środków, gdyż nadawałoby to przekazanym środkom w istocie cechy dotacji celowej. Jednakże Rada podkreśliła, iż rozliczenie dotacji podmiotowej, której tryb rada miasta ustala na podstawie upoważnienia art. 90 ust. 4 ustawy dotyczyć może wyłącznie faktycznej liczby uczniów. Stąd też zapis § 6 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...], w świetle którego upoważnieni pracownicy Urzędu [...] W. mogą dokonywać kontroli zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów, jest zgodny z prawem i nie wykracza poza zakres ustawowy. Tego typu kontrola jest bowiem elementem rozliczania dotacji, która przyznawana jest na każdego ucznia. Organ dotujący musi mieć zapewnioną możliwość weryfikacji faktycznej, rzeczywistej liczby uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy gminie jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczania dotacji należnej. Natomiast określone w § 6 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do kwestionowanej uchwały, skutki pobrania dotacji w nadmiernej wysokości wynikają z treści art. 145 ust 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 190 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. 2005 r. Nr 249 poz. 2104) obowiązującego w dacie podjęcia kwestionowanego aktu. Stąd też nie naruszają one interesu prawnego skarżącego, skoro nawet w razie nie podjęcia przez Radę uchwały w tym zakresie, dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, podlegałaby zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, tyle tylko że w oparciu o przepis ustawowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w brzemieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, organ stanowiący gminy ustala w formie uchwały tryb udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że rada gminy upoważniona została jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie w sposób techniczny przekazywania i rozliczania dotacji. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych (materialno-prawnych) zasad udzielania tych dotacji. Jedną z zasad przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na prowadzenie niepublicznych przedszkoli i szkół o uprawnieniach szkół publicznych jest okoliczność, iż dotacja taka może być przyznana wyłącznie na rzecz placówki legalnie działającej w oparciu o wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ewidencja szkół i placówek niepublicznych spełnia doniosłą funkcję zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego, poprzez dostarczenie wszystkim zainteresowanym danych o podmiocie będącym organem prowadzącym, a także o samej szkole lub placówce. Obowiązkiem gminy jest zatem udzielanie dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych pod warunkiem aktualności wpisu do odpowiedniego rejestru oraz złożenie w terminie wniosku o dotację zawierającą planowaną liczbę uczniów, czego dotyczy § 3 kwestionowanej uchwały (tak też WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 753/2008, Lex polonica 2052681). Stosownie do art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d powołanej ustawy, zgłoszenie szkoły niepublicznej do ewidencji powinno zawierać między innymi wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Ponadto z treści ust. 2 pkt 3 ww. przepisu wynika, że wnioskodawca powinien opisać warunki lokalowe prowadzenia działalności, które będą odpowiadały standardowi ustalonemu w komentowanym przepisie. Zatem w niniejszej sprawie osoba prowadząca szkołę, zmieniając adres placówki poprzez rozszerzenie działalności na drugą siedzibę, nie dopełniła wynikających z powyższych przepisów obowiązków. Prowadzenie zaś działalności edukacyjnej bez spełnienia warunków określonych w rozdziale ósmym ustawy o systemie oświaty jest sprzeczne z ustawą i stanowi podstawę do wykreślenia szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa poprzez zapis § 3 ust. 6 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...], w którym określono, że dotacja nie podlega przekazaniu w sytuacji, gdy stracił aktualność wpis do ewidencji prowadzonej przez [...] W. jest niezasadny. Skoro bowiem zasadą określoną w przepisach ustawy o systemie oświaty jest dotowanie jedynie legalnie prowadzonej placówki na podstawie aktualnego wpisu do ewidencji, to nie jest możliwe przekazywanie środków z budżetu gminy na rzecz podmiotu nie spełniającego tego wymogu. Dlatego też Rada [...] W. była uprawniona do uszczegółowienia powyższej zasady, umieszczając przedmiotowy zapis w rozdziale poświęconym trybowi udzielania dotacji. Odnosząc się do zarzutu nielegalności § 6 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do kwestionowanej uchwały. Wskazać należy, że zgodnie z art. 80 ust 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczaniem i kontrolą wykorzystania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja przyznawana placówkom oświatowym wymienionym w zaskarżonej uchwale ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania, co do kierunków jej wykorzystania. Tak więc za niedopuszczalne byłoby nakładanie w uchwale (lub w załącznikach do uchwały) dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie np. obowiązku przedstawiania poza planowaną liczbą uczniów, także określonych dokumentów w szczególności przedstawienia zestawienia kosztów pokrytych ze środków dotacji (wynagrodzeń pracowników, pochodnych od wynagrodzeń, kosztów eksploatacyjnych, zakupu wyposażenia, książek i pomocy dydaktycznych, wynajmu pomieszczeń itp.). Takich zapisów w spornym Regulaminie nie ma. Tak więc mając na uwadze to, że w przedmiotowej uchwale zgodnie z zapisem § 6 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...], upoważnieni pracownicy Urzędu [...] W. mogą dokonywać kontroli zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów, należało uznać, że przepis ten jest zgodny z prawem i nie wykracza poza zakres ustawowy. Tego typu kontrola jest bowiem elementem rozliczania dotacji, która przyznawana jest na każdego ucznia i trafnie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, że dotujący musi mieć zapewnioną możliwość weryfikacji faktycznej, rzeczywistej liczby uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy gminie jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczania dotacji należnej. Natomiast określone w § 6 ust.2 Regulaminu stanowiącego załącznik do kwestionowanej uchwały, skutki pobrania dotacji w nadmiernej wysokości wynikają z treści art. 145 ust 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 190 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. 2005 r. Nr 249 poz. 2104) obowiązującego w dacie podjęcia kwestionowanego aktu. Stąd też nie naruszają one interesu prawnego skarżącego, skoro nawet w razie nie podjęcia przez Radę uchwały w tym zakresie, dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, podlegałaby zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, tyle tylko, że w oparciu o przepis ustawowy. Przy czym podkreślić należy – odpowiadając na zarzut skargi – że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, uznać należy za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r. II SA/Wr 401/09, LEX nr 583193). Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.