V SA/Wa 292/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Kudiura (spr.) Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska Asesor WSA - Joanna Gierak Protokolant - Rafał Dul po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) sierpnia 2006 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych I. Uchyla zaskarżoną decyzję. II. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 8 czerwca 2005 r. Z. J. wystąpił z wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. wnosząc o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie chorobowe, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wniósł ponadto o zawieszenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Z. J. wniosek swój motywował bardzo trudną sytuacją finansową podając, że pracuje jako (...) , zarabia 920 zł brutto, ma na utrzymaniu niepracującą żonę i dwoje dzieci w wieku szkolnym. Prowadzenie egzekucji należności spowoduje, że on i jego rodzina pozostaną bez środków do życia. W związku z tym, że skarżący, nie uzupełnił braków formalnych wniosku i nie złożył dokumentów do złożenia których był wzywany, ZUS pozostawił wniosek bez rozpoznania, o czym powiadomił zainteresowanego pismem z dnia 12 lipca 2005 r. Pismem z dnia 29 lipca 2005 r. Z. J. ponowił wniosek o umorzenie należności przedstawiając taką jak poprzednio argumentację przemawiającą za jego zasadnością. Postanowieniem z dnia (...) września 2005 r. ZUS wyraził zgodę na zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko zainteresowanemu przez Komornika Urzędu Skarbowego. Decyzją z dnia (...) października 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył Z. J. część należności z tytułu składek w postaci składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 1998r. do grudnia 1998 r. w kwocie 3089,20 zł. - należność główna oraz odsetki za zwłokę w kwocie 6083,50 zł na dzień 31 sierpnia 2005r. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że ze względu na sytuację materialną, nie jest w stanie dokonać spłaty zadłużenia nawet w formie rat. Decyzją z dnia (...) grudnia 2005 r. nr (...) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że za stanowiskiem tym przemawia fakt, że dokonano umorzenia części należności a ponieważ dłużnik uzyskuje środki z tytułu zatrudnienia zachodzą przesłanki do wskazanego rozstrzygnięcia. Od decyzji tej wnioskodawca odwołał się składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006 r. oddalił ją. Jednocześnie postanowieniem z tego samego dnia Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 155 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poinformował Prezesa ZUS o istotnym naruszeniu prawa polegającym na nie rozstrzygnięciu w drodze decyzji o części wniosku strony. W następstwie wspomnianego powiadomienia, w dniu (...) czerwca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję, mocą której odmówił Z. J. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lutego 1999 r. do marca 2000 r. we wskazanych w decyzji kwotach wraz z odsetkami wyliczonymi na dzień 31 sierpień 2005 r. W uzasadnieniu decyzji ZUS podniósł, że dłużnik prowadził działalność gospodarczą, z tytułu której był zobowiązany do systematycznego opłacania składek, czego nie dopełnił. Zaprzestał prowadzenia działalności o czym świadczy decyzja z dnia (...) czerwca 2005 r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej. Dłużnik obecnie jest z zatrudniony osiągając z tego tytułu około 1100 zł. brutto miesięcznie. Organ egzekucyjny jakim jest Urząd Skarbowy w Z., dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę, w ramach którego zgodnie z treścią pisma tego organu z dnia 9 czerwca 2005 r., możliwe jest potrącanie z wynagrodzenia dłużnika kwoty 130 zł miesięcznie. W sprawie nie zachodzi zatem całkowita nieściągalność należności, która stanowi przesłankę umorzenia należności zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, z zastrzeżeniem ust. 3a tego artykułu. ZUS wskazał, że nie znalazł również podstaw do umorzenia wszystkich ciążących na dłużniku należności w ramach art. 28 ust 3a w/w ustawy w związku z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31.07. 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, które to przepisy przewidują możliwość umarzania należności w przypadkach tam wskazanych, mimo braku przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawca ma możliwość ubiegania się o dokonywanie spłat w ramach dogodnego porozumienia ratalnego. Pismem z dnia 26 czerwca 2006 r. wnioskodawca wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że po potrąceniach podatku, składek na ZUS, pozostaje mu na utrzymanie całej rodziny około 740 zł wraz z zasiłkiem rodzinnym, co przy stałych wydatkach na utrzymanie mieszkania rzędu około 300 zł. i po potrąceniu 130 zł. na poczet zaległych składek, pozbawiłoby go możliwości wyżywienia rodziny. Zwrócił uwagę na to, że na wyżywienie 4 osób, pozostałoby około 300 zł. miesięcznie, co jest całkowicie niewystarczające. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. nr (...) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że ze względu na osiągane przez dłużnika dochody, możliwość ratalnego spłacania należności oraz mając na względzie dobro Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, brak jest podstaw do jej zmiany. Na decyzję tę Z. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołując się na argumenty podnoszone wcześniej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podnosząc okoliczności wskazujące na bardzo trudną sytuację materialną rodziny skarżący wskazał ponadto, że ma inne zadłużenia związane z pokrywaniem wydatków na gaz, wodę, czynsz, co powoduje, że nie ma możliwości choćby ratalnie spłacić istniejącego zadłużenia. W tym stanie rzeczy wniósł o uchylenie decyzji. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Badając zaskarżoną decyzję w takim zakresie, Sąd stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu jak również wynika to z treści art. 123 ustawy z 13.X.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t.j. Dz. U. 2007/11 poz.74 ). Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii wydania decyzji przy zastosowaniu reguł postępowania o jakich jest mowa w art. 7 k.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania, wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych przy uwzględnieniu całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Do problemu tego odniesiono się w wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181). Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasad o jakich była mowa wyżej - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego - powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, (stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jej integralną część), którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji powinno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza o charakterze uznaniowym, nie pozwala na właściwą jej ocenę i ustalenie, czy decyzja ta została podjęta w ramach swobodnego uznania administracyjnego, czy też z przekroczeniem tej zasady. Swobodne uznanie nie może być bowiem równoznaczne z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie powinno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostateczne odniesienie się do indywidualnych okoliczności dotyczących wnioskodawcy. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a." (v. wyrok NSA II SA 742/84 ONSA 1984/2/67). Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., a wobec tego nie jest możliwe dokonanie oceny merytorycznej podjętego przez Prezesa Zakładu rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że w istocie, w zaskarżonej, bardzo lakonicznej decyzji Prezes Zakładu podnosząc fakt osiągania dochodów przez skarżącego z racji jego zatrudnienia oraz możliwość rozłożenia istniejących zaległości na raty przyjął, że brak jest podstaw do umorzenia zaległych składek. Nie negując prawa organu administracyjnego do wydania niekorzystnej dla strony decyzji, należy jednak stwierdzić, że prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, wymaga przede wszystkim ustalenia stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonych w sprawie materiałów i następnie ich oceny, biorąc pod uwagę sytuację życiową i rodzinną strony na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Konieczne jest więc ustalenie, czy egzekucja z wynagrodzenia, która prowadzona jest przez Urząd Skarbowy jest skuteczna i jaka kwota w istocie jest egzekwowana. Nie może bowiem być traktowany jako przesądzający argument, że w piśmie z 9 czerwca 2005 r. ( k.9 akt adm.) mowa jest o możliwości egzekwowania z zarobków skarżącego 130 zł miesięcznie. Należy bowiem mieć na uwadze to, że w aktach, są jednocześnie dane co do tego, że postępowanie egzekucyjne ( przynajmniej w 2005 r. było bezskuteczne). Niezależnie od tego, okoliczność ewentualnego prowadzenia egzekucji, jakkolwiek ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście treści art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, nie uniemożliwia rozpoznania sprawy pod kątem istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31.07. 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem potrącanie z wynagrodzenia skarżącego kwoty 130 zł. miesięcznie, nie musi przesądzać treści rozstrzygnięcia. W przypadku niniejszej sprawy należy zatem ustalić obecną sytuację dłużnika i jego rodziny, wyjaśnić jakie są przyczyny tego, że jedynie skarżący pracuje, odnieść się do jego twierdzeń dotyczących kwoty netto jaka pozostaje mu po koniecznych potrąceniach z tytułu podatku, składek itp., kwot wydatkowanych na opłaty stałe związane z utrzymaniem mieszkania, istniejących zaległości dotyczących opłat za wodę, gaz, światło, czynsz. Należy ustalić następnie jaka kwota miesięcznie, zostaje skarżącemu na wydatki związane z wyżywieniem, ubraniem, nie zapominając, że skarżący, co wielokrotnie podnosił, ma dwoje dzieci w wieku szkolnym, co też wiąże się z ponoszeniem określonych kosztów. Okoliczności te skarżący podnosił we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co nie zostało przez organ dostrzeżone i omówione w zaskarżonej decyzji. Dokonanie wskazanych wyżej ustaleń i ich ocena pozwoli na to, ażeby odpowiedzieć na pytanie, czy istotnie skarżący jest w stanie opłacić zaległe należności i fakt ten nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla niego i jego rodziny a właściwie nie zagrozi egzystencji rodziny. Powołując fakt częściowego umorzenia należności jako argument przemawiający za odmową umorzenia dalszych należności o co ubiega się skarżący, należy bliżej wskazać, jakie zdaniem organu ma to znaczenie w sprawie, tak samo jak możliwość ewentualnego ratalnego jej spłacania. Dopiero wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności i ich rozważenie pozwoli w ocenie Sądu na rozstrzygnięcie o żądaniu strony w zgodzie z przepisami prawa. Na koniec należy zwrócić uwagę na to, że rozstrzygając ponownie o żądaniu strony w podstawie prawnej decyzji, organ powinien powołać zastosowane przez siebie przepisy prawa jak również treść art. 138 kpa -ten ostatni w sposób odpowiedni do treści rozstrzygnięcia. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c orzekł jak w sentencji.