V SA/Wa 2927/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 23 lipca 2024 r. nr RzPP-DPW-WPII.431.131.2024 w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa pacjenta do dokumentacji medycznej postanawia odrzucić skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej zwana "Skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z 23 lipca 2024 r., w którym stwierdzone zostało naruszenie przez Skarżącą praw pacjenta (P. P.) do świadczeń zdrowotnych. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o odrzucenie skargi jako niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego, a w razie rozpoznania merytorycznego skargi – o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podkreślenia wymaga, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa, w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a i § 3 oraz art. 4 ppsa). W ocenie Sądu, przedmiotem skargi złożonej w tej sprawie nie jest żadna z form działalności administracji publicznej podlegających kognicji sądów administracyjnych. Przed odniesieniem się do istoty sprawy zauważyć należy, że problem kognicji sądów administracyjnych w sprawach ze skarg na pisma Rzecznika Praw Pacjenta takie, jak w sprawie niniejszej, był już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w szeregu postanowień (z 3 września 2024 r. o sygn. akt V SA/Wa 1493/24, z 7 listopada 2024 r. o sygn. akt V SA/Wa 1522/24, z 6 grudnia 2024 r. o sygn. akt V SA/Wa 2730/24, z 31 grudnia 2024 r. o sygn. akt V SA/Wa 3066/24, z 17 marca 2025 r. o sygn. akt V SA/Wa 3237/24), w których odrzucono skargi Skarżącej złożone na tego rodzaju pisma. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela i za własne przyjmuje zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wyrażone w uzasadnieniach wskazanych postanowień, ponieważ są one adekwatne również do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta zaskarżone w tej sprawie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 i art. 53 ust. 4 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 581). Zgodnie z treścią art. 54 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, w zakresie nieuregulowanym w art. 49-53 do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności Rzecznika Praw Pacjenta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, normuje art. 53 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta może: 1) wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; 2) skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. Zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, Rzecznik Praw Pacjenta informuje o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta także podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, którego zarzut naruszenia tych praw dotyczył. Z kolei w myśl art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Jak stanowi zaś art. 53 ust. 3a ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W wystąpieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, Rzecznik formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych (art. 53 ust. 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa (art. 53 ust. 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). Zgodnie z powyższym, wystąpienie, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresata wystąpienia, a ma charakter jedynie opiniodawczo-wnioskujący. Ustrojowa pozycja Rzecznika Praw Pacjenta sprowadza się do występowania do określonych organów i instytucji z wnioskami lub żądaniami podjęcia określonych czynności lub przeprowadzenia odpowiedniego postępowania w celu ochrony praw pacjenta. Czynności te co do zasady mają charakter postulatywny i nie stanowią aktów lub czynności rozstrzygających o prawach i obowiązkach indywidualnych podmiotów. Dopiero postępowania zainicjowane ww. wnioskami i żądaniami mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach (np. w przypadku sankcji służbowych lub postępowania dyscyplinarnego). Wymaga podkreślenia, że niewiążące inicjatywy procesowe Rzecznika Praw Pacjenta nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, przy czym sąd wyjaśnia, że nie oznacza to, że ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie przewiduje w ogólne możliwości złożenia skargi w określonych postępowaniach prowadzonych przez ten organ (np. w przypadku prowadzenia postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, czy w przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięć wydawanych przez Rzecznika, w których nie stwierdzono naruszenia praw pacjenta). W konsekwencji tego Sąd uznał, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Rzecznika Praw Pacjenta skierowane do Skarżącej jako podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych nie jest decyzją administracją, ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym, a jedynie pismem informującym. Podstawa prawna wydania przedmiotowego pisma, tj. art. 53 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie przewiduje wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym. Przedmiotowe pismo jest wyłącznie stanowiskiem organu informującym o stwierdzeniu naruszenia praw pacjenta do dokumentacji medycznej, przy czym pismo to nie posiada cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 kpa. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 kpa, rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Nie doszło więc w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego. Zaskarżone pismo nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Pismo Rzecznika Praw Pacjenta nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1258/18). Z oczywistych powodów zaskarżone pismo nie może też zostać zakwalifikowane jako którakolwiek z pozostałych form działalności administracji publicznej wyliczonych w art. 3 § 2 ppsa. Reasumując, skoro zaskarżone pismo Rzecznika Praw Pacjenta skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to skarga Skarżącej podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.