V SA/Wa 293/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2009 r. nr Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych; I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2009r Nr [...]. II. Stwierdza, że zaskarżone decyzję nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. U Z A S A D A N I E N I E M. D. złożył w dniu [...] maja 2006 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. (dalej: Kierownik BP ARiMR) wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Kierownik BP ARiMR przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za 2006 r. w łącznej wysokości 2915,44 zł w tym 1395,21 zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i 1520,23 zł z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). W decyzji wskazano, iż płatność w ustalonej wysokości zostanie przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku, w terminie wynikającym z przepisów unijnych. Orzeczenie to zostało doręczone skarżącemu 7 listopada 2006 r. i wobec nie złożenia środka odwoławczego stało się ostateczne. W dniu [...] maja 2007 r. M. D. składając wniosek obszarowy na rok 2007 złożył pismo uzasadniające przyczynę nie ujęcia w tym wniosku działki ewidencyjnej nr [...]. Wyjaśnił, iż przyczyną zaprzestania prowadzenia dalszej działalności na ww. działce była utrata prawa do dalszego użytkowania. Umowa dzierżawy działki nr [...] obejmowała bowiem okres od 01.08.2003 r. do 31.07.2006 r. Wobec powyższego Kierownik BP ARiMR wydał w dniu [...] stycznia 2009 r. postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu wydania ww. decyzji M. D. nie był w posiadaniu gruntów rolnych leżących w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha. Następnie Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2009 r. uchylił decyzję z [...] października 200ór. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 i przyznał producentowi rolnemu te płatności w pomniejszonej wysokości (w tym 541,51 z tytułu JPO i 0,00 zł z tytułu UPO). Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, a następnie decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 2373,93 zł. Skarżący w dniu 12 października 2009 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ARiMR decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2009 r. W jej uzasadnieniu wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 i Nr 227, poz. 1505) – Prezes ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Wypłacone nienależnie Skarżącemu środki publiczne za 2006 r. z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej pochodzą z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, a z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej – z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ww. ustawy. Prezes ARiMR podkreślił, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależytego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie zaznaczył, iż w takim przypadku zadaniem Prezesa ARiMR nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną). Mając na uwadze powyższe uwagi Prezes ARiMR wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie decyzja z Kierownika BP ARiMR z [...] października 2006 r. o przyznaniu wnioskodawcy płatności na 2006 r. w łącznej kwocie 2915,44 zł została, w wyniku wznowienia postępowania, uchylona decyzją z [...] kwietnia 2009 r. i tą samą decyzją producentowi przyznano płatności w pomniejszonej łącznej wysokości 541,51 zł. Powyższe oznacza, iż różnica w kwocie płatności zrealizowanych na mocy pierwotnej decyzji Kierownika Biura z [...] października 2006 r., a decyzji wydanej przez ten organ z [...] kwietnia 2009 r. wynosi 2373,93 zł. W związku z tym, Prezes ARiMR decyzją z [...] września 2009 r. ustalił producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 r. w wysokości 2373,93 zł, a doręczenie stronie tej decyzji skutkuje obowiązkiem zwrotu kwoty we wskazanej wysokości wraz z odsetkami naliczonymi od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Prezes ARiMR odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził, iż nie zawiera on wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący podniósł w szczególności, że w aktach sprawy nie znajduje się żadna decyzja uchylająca decyzję z dnia [...] października 2006 r. Skarżący zauważył bowiem, że decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009 r. o uchyleniu dotychczasowej decyzji i o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów w pomniejszonej wysokości dotyczy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu M. D. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 2.168,64 zł. W związku z powyższym w ocenie skarżącego zarówno decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nr [...] z dnia [...] września 2009 r., jak i decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymująca ją w mocy zostały wydane w oparciu o decyzję nie pozostającą w związku z niniejszą sprawą. Skarżący wskazał również, że w zaistniałej sytuacji brak jest podstaw do żądania od niego zwrotu przyznanych mu płatności w związku z prawomocnością decyzji z dnia [...] października 2006 r. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR negatywnie odniósł się do argumentacji skarżącego i wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł bowiem, że wbrew stanowisku skarżącego decyzja z dnia [...] października 2006 r. została uchylona decyzją Kierownika BP ARiMR w J. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Ponadto organ podkreślił, iż z treści tej decyzji nie wynika, aby była ona skierowana do M. D. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że późniejsze decyzje dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności opierają się na wadliwych decyzjach w przedmiocie ustalenia kwoty płatności w ramach postępowania wznowieniowego. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący – przy piśmie z dnia 16 lipca 2010 r. – nadesłał decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. doręczoną mu przez Kierownika BP ARiMR w J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie tych decyzji. Przypomnieć należy, że zarówno zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r. jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] września 2009 r. dotyczą ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych. Wydanie tych decyzji w przedmiotowej sprawie musiało zostać poprzedzone uchyleniem decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] października 2006 r. przyznającej skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za 2006 r. W dniu [...] kwietnia 2009 r. decyzja uchylająca ww. decyzję z dnia [...] października 2006 r. i przyznająca skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości została istotnie wydana przez Kierownika BP ARiMR. Decyzja ta została doręczona skarżącemu a wobec nie złożenia przez niego odwołania Prezes ARiMR uznał, iż stała się ostateczna i w konsekwencji wydał decyzje z dnia [...] września i [...] listopada 2009 r. dotyczące ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Na etapie postępowania sądowego okazało się jednak, że egzemplarz decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009 r. doręczony skarżącemu ma inną treść niż egzemplarz pozostawiony przez Kierownika BP ARiMR w aktach sprawy. Należy zauważyć, że Prezes ARiMR wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą orzekał na podstawie akt sprawy, w których znajduje się prawidłowy egzemplarz decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009 r. Organ miał więc podstawy aby uznać, że decyzja ta stała się ostateczna i w konsekwencji – kontynuować postępowanie, bowiem jak wskazano powyżej fakt, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie stała się ostateczna ujawnił się dopiero na etapie kontroli sądowej. W tym miejscu zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej "k.p.a.", decyzję sporządzoną na piśmie doręcza się wszystkim uprawnionym do tego podmiotom w oryginale. Każda "kopia" decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę (osoby) upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie (vide postanowienie NSA z dnia 27 października 1998r. II SA/Gd 1618/96, Lex nr 44208, J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2004; C. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Warszawa 2005). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r. III SN 135/03, OSNP 2004, nr 16 poz. 274 zajął inne stanowisko i stwierdził, że: "Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału". Niezależnie jednak od wskazanej powyżej rozbieżności stanowisk nie ulega wątpliwości, że wszystkie egzemplarze decyzji czy to stanowiące decyzję na prawach oryginału, czy też uwierzytelniony odpis decyzji, muszą być identyczne, w tym zawierać tożsamą osnowę. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Egzemplarz decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009 r., znajdujący się w aktach administracyjnych doręczonych Sądowi wraz ze skargą, zawiera inne rozstrzygniecie niż egzemplarz doręczony skarżącemu. Sentencja decyzji doręczonej skarżącemu (w punkcie pierwszym) stanowi bowiem o uchyleniu decyzji Kierownika BP ARiMR w J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie przyznania M. D. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 2.168,64 zł. Drugi punkt tej decyzji stanowi natomiast o przyznaniu M. D. płatności bezpośredniej do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości 541,51 zł. Sentencja decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2010 r. doręczonej skarżącemu jest więc nieprawidłowa w zakresie oznaczenia strony, daty i numeru uchylanej decyzji, roku, za który przyznano płatność oraz kwoty tej płatności. Egzemplarz decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. pozostawiony w aktach sprawy stanowi natomiast o uchyleniu decyzji Kierownika BP ARiMR w J. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie dopłat przyznanych za rok 2006 M. D. (pkt 1) oraz o przyznaniu M. D. płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2006 w łącznej wysokości 541,51 zł (pkt 2). Powyższe wskazuje, że w obrocie pozostają dwa egzemplarze decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2010 r. każdy na prawach oryginału, z tej samej daty, o tym samym numerze, ale o różnej osnowie. Różnice pomiędzy dwoma egzemplarzami tej decyzji nie mogą być jednak w ocenie Sądu traktowane jako oczywista omyłka. Ponadto błędne byłoby twierdzenie, że właściwa treść egzemplarza decyzji doręczonej skarżącemu może – wobec nieprawidłowości osnowy tej decyzji – wynikać z jej uzasadnienia. W konsekwencji konieczne jest zatem doręczenie skarżącemu egzemplarza decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009 r. o treści identycznej z egzemplarzem tej decyzji znajdującym się w aktach sprawy. Dopiero, gdy decyzja ta stanie się ostateczna możliwe będzie prowadzenie dalszego postępowania w celu ustalenia producentowi rolnemu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 104 §2, 107 §1 i 109 k.p.a. Ponadto doręczenie stronie egzemplarza decyzji, który różni się w swej treści od egzemplarza decyzji znajdującego się w aktach sprawy narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.