V SA/Wa 2935/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 lipca 2024 r. nr DMP-IV.4320.20.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie akt postępowań administracyjnych oddala skargę. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone postanowieniem Ministra Rozwoju i Technologii (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia 24 lipca 2024 r. nr DMP-IV.4320.20.2024 utrzymującym w mocy postanowienia Ministra z dnia 15 lutego 2024 r. nr DMP-II.025.612.2023 w przedmiocie umorzenia w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w przedmiocie udostępnienia akt postępowań administracyjnych. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Minister w dniu 15 grudnia 2023 r. otrzymał wniosek A. M. (zwanej dalej: "Wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") o udostępnienie na zasadzie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572): dalej: "k.p.a." cyt.: "akt postępowań administracyjnych w zakresie: udzielenia zezwolenia na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu, za okres obejmujący lata od 2003 do 2023 - w odniesieniu do nieruchomości położnej w [...], stanowiącej działki: nr [...], [...], [...], [...], [...] (zabudowana budynkiem biurowym oraz dwoma budynkami niemieszkalnymi), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonej przy ul. [...] [...], [...]-[...] [...], w której spółka [...] S.A. S.k.a. (obecnie [...] L. G. Spółka komandytowa-akcyjna) prowadzi działalność gospodarczą w postaci m.in., hurtowego obrotu w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu - celem zapoznania się z aktami oraz umożliwienia wykonania ich fotokopii. Jednocześnie, w sytuacji gdy akta postępowań zostały poddane digitalizacji, wnoszę o udostępnienie mi w formie elektronicznej całości akt - poprzez przesłanie skonów akt w wersji elektronicznej - poprzez skrzynkę na portalu ePuap – [...]". Wnioskodawczyni we wniosku o udostępnienie akt postępowań administracyjnych we wskazanym zakresie poinformowała, że jest ona jednym ze współwłaścicieli nieruchomości położonej pod adresem: ul. [...] [...], [...]-[...] [...].. Uzasadniając zasadność swojego żądania Wnioskodawczyni poinformowała, że WSA w Krakowie na mocy wyroku z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 477/22 uchylił w całości postanowienie SKO w Krakowie z dnia 3 stycznia 2022 r. (znak: SKO.NA/4130/45/2021) oraz poprzedzające je postanowienie SKO w Krakowie z dnia 19 października 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 5 stycznia 2021 r. (Nr 2/W/2021) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 4,5% alkoholu do 18% alkoholu z wyjątkiem piwa (znak: SKO.NA/4130/ 28/2021), zaś wyrokiem z dnia 13 września 2022 r. - WSA w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 478/22) uchylił w całości postanowienie SKO w Krakowie z dnia 3 stycznia 2022 r. (znak: SKO.NA/4130/42/ 2021) oraz poprzedzające je postanowienie SKO w Krakowie z dnia 19 października 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 21 stycznia 2019 r. (Nr 9/P/2019) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwem (znak: SKO.NA/4130/25/2021). Konkludując, Wnioskodawczyni podniosła, że skoro została uznana za stronę we wspomnianych postępowaniach nieważnościowych, to winna być stroną w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu, w związku z czym przysługuje jej prawo wglądu w akta sprawy. Minister postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. nr DMP-II.025.612.2023, działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. postanowił umorzyć w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku A.M. (będącej jednocześnie następcą prawnym zmarłej T. M.) złożonego na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. w przedmiocie udostępnienia akt postępowań administracyjnych w zakresie żądanym przez A. M., tj. w zakresie udzielenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r. poz. 2151), zezwoleń na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu, za okres obejmujący lata 2003-2023 w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] [,...], [...]-[...] [...], które zostały wydane spółce "[...]" SPÓŁKA AKCYJNA SPÓŁKA KOMANDYTOWO-AKCYJNA, wykonującej działalność gospodarczą w zakresie obrotu hurtowego napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu, której jeden z magazynów stacjonarnych przeznaczonych do przechowywania napojów alkoholowych znajduje się pod ww. adresem (a obecnie pod adresem: ul. [...],[...] –[...] [...]). Minister wyjaśnił, że Skarżąca nie jest uprawniona do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 73 § 1 k.p.a., ponieważ nie była stroną żadnego z postępowań administracyjnych (głównych), których przedmiotem było wydanie spółce "[...]" SPÓŁKA AKCYJNA SPÓŁKA KOMANDYTOWO-AKCYJNA (obecna nazwa) w latach poprzednich zezwoleń na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu. Przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, takiego uprawnienia Wnioskodawczyni nie przyznawały w poprzednim stanie prawnym ani w stanie prawnym obowiązującym po 1 stycznia 2019 r. Minister wskazał, że prawo do zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 73 k.p.a. przysługuje wyłącznie stronie postępowania administracyjnego. Jednocześnie Minister podkreślił także, że nie może inaczej, niż w postępowaniu głównym (postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi), określać stron postępowania identyfikujących daną sprawę administracyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 lipca 2024 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 15 lutego 2024 r., w całości aprobując i powielając argumentację zaprezentowaną w jego uzasadnieniu. W skardze do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego określonych w k.p.a.: - art. 6, 8 i 9 k.p.a., poprzez pominięcie w fazie procedowania przez organ administracji zastosowania się do zasady określającej podstawę jego działania na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w konsekwencji wydanie postanowienia na podstawie przepisów, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, a także przeprowadzenie postępowania w sposób niestaranny, a co za tym idzie niepoprawny merytorycznie, z naruszeniem zasady zaufania, która powinna się przejawiać nie tylko w bezstronności rozstrzygnięć i dbałości o wyjaśnienie wszelkich - głównie prawnych - aspektów sprawy, lecz także przeciwko naruszaniu interesów strony postępowania. Ponadto, działania organów administracji powinny prowadzić stronę do przekonania, iż odnoszące się doń działania organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu, co nie znalazło odzwierciedlenia w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji wskazania przez stronę we wniosku interesu prawnego, skutkującego przyznaniem A. M. prawa strony, obligującego organ do wydania postanowienia o udostępnieniu wnioskodawczyni akt wskazanych postępowań administracyjnych. - art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, wskutek przyjęcia, iż A. M. nie była stroną w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawie udzielenia zezwolenia na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu w okresie obejmującym lata od 2003 do 2023 - z wniosku [...] S.A. S.k.a., w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś zestawienie treści art. 9 ust. 3b pkt 8 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z przepisem art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, a także z art. 21 Konstytucji RP wskazuje na interes prawny współwłaścicieli nieruchomości, na której ma być prowadzony hurtowy obrót alkoholem w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na taką sprzedaż. - art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie postanowienia ostatecznego w sposób naruszający przedmiotowe przepisy, jako że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika w sposób przekonywujący, dlaczego zdaniem organu wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego, a w konsekwencji nie jest stroną postępowań określonych we wniosku, w sytuacji gdy postanowienie winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a to pierwsze zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, a strona z treści postanowienia (osnowa i pozostające w korelacji z nią uzasadnienie) winna uzyskać pełny, wyczerpujący i precyzyjny obraz przysługujących jej praw i obowiązków; nie może być zdana na domyślanie się intencji organu lub poszukiwanie uzasadnienia w zawartości akt administracyjnych i nie jest dopuszczalna sytuacja, aby w motywach postanowienia poszukiwać lub też dopatrywać się sensu rozstrzygnięcia, albowiem czyni to takie postanowienie nieczytelnym dla strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik postępowania "[....]" spółka akcyjna spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] w piśmie z 12 listopada 2024 r. podzielił w pełni argumentację i stanowisko Ministra wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Przepis ten nie przewiduje uprawnienia do udostępnia akt sprawy innym podmiotom poza stroną postępowania. Przepis jest jasny, klarowny, a wykładnia językowa tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem art. 73 § 1 k.p.a., organ administracyjny ma obowiązek udostępnić akta sprawy wyłącznie stronie postępowania. Dostęp do akt sprawy posiadają zatem wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Nie udostępnia się natomiast akt innym osobom. Należy również wskazać, iż NSA w wyroku z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt II GSK 2957/17 w kontekście wykładni przepisu art. 73 k.p.a. wskazał, że art. 73 k.p.a. nie jest podstawą do oceny prawidłowości ustalania kresu stron w postępowaniu "słownym". Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania". Jak wskazał Sąd w tym orzeczeniu, stanowisko to znajduje potwierdzenie także w innych orzeczeniach - np. w wyroku NSA z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1409/11, wyroku NSA z 21 lipca 2020 r., II OSK 700/20; wyroku NSA z 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1589/17 - postanowieniu NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 771/11, wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/07. Zatem niesporne jest, że uprawnienie statuowane w art. 73 § 1 k.p.a. do przeglądania akt sprawy i wykonywania dalszych czynności zastrzeżone zostało wyłącznie dla strony postępowania. Dostęp do akt sprawy posiadają zatem wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego, zależnego od postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 308/21 zaakcentował, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu głównym. Sąd zwrócił szczególną uwagę, że przepis ten nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tymże postępowaniu głównym. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5272/21 podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego i niemogący realizować uprawnień procesowych przyznanych treścią art. 73 k.p.a., nie ma dostępu do akt sprawy administracyjnej jako całości. Podkreślić przy tym należy, że w obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Stwierdzenie zatem przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzić powinno do umorzenia postępowania w kwestii procesowej dotyczącej udostępnienia akt sprawy (postępowania incydentalnego) na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2679/11). Podsumowując, należy powtórzyć, że postępowanie wpadkowe o umożliwienie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. wglądu do akt sprawy, wszczęte z inicjatywy osoby nieuznanej przez organ za stronę postępowania, nie może inaczej, niż w postępowaniu głównym, określać stron postępowania identyfikujących daną sprawę administracyjną. Powyższe oznacza, że postępowanie wpadkowe (postępowanie o prawo wglądu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.), które nie jest postępowaniem w sprawie głównej, nie służy i nie może wręcz służyć czynieniu ustaleń w podstawowej dla bytu sprawy administracyjnej kwestii jaką jest identyfikacja strony/stron danego postępowania. Innymi słowy, postępowanie w przedmiocie udostępnienia akt sprawy nie może stanowić dodatkowej drogi weryfikowania prawidłowości przyznania przez organ administracji publicznej statusu strony w postępowaniu głównym. Minister zasadnie uznał zatem, że domaganie się przez Skarżącą - w drodze kontrolowanego postępowania incydentalnego (wpadkowego) - przyznania jej "przymiotu strony" w szeregu postępowań głównych dot. ww. spółki, w których nie była stroną, bowiem żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości w takie uprawnienie jej nie wyposażył, jest nieuprawnione. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 9 ust. 3f ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, do postępowań w sprawie wydania zezwoleń, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 k.p.a. Postępowanie uproszczone ograniczone jest wyłącznie do dowodów zgłoszonych przez stronę oraz dowodów możliwych do ustalenia przez organ. Z kolei zgodnie z art. 163b § 2 k.p.a., postępowanie uproszczone może dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku tylko jednej strony. Zgodnie z powołanymi przepisami, jedyną stroną postępowania o udzielenia zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi (postępowanie główne) jest przedsiębiorca, występujący z wnioskiem o udzielenie rzeczonego zezwolenia. Żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przyznaje w procedurze uzyskania zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu, legitymacji do udziału w charakterze strony innym podmiotom, które nie występują o wydanie takiego zezwolenia. Innymi słowy, ustawodawca nie przewiduje udziału w postępowaniu głównym w charakterze strony, innych podmiotów jak przedsiębiorca wnioskujący o udzielenie zezwolenie, które przedsiębiorca otrzymuje po uprzednim spełnieniu określonych ustawowo wymogów. Jedyną stroną postępowań administracyjnych dotyczących zezwoleń udzielonych "[...]" spółka akcyjna spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] była ww. Spółka. Nadto wszystkie postępowania administracyjne w przedmiocie udzielenia rzeczonych zezwoleń zostały ostatecznie zakończone. Skarżąca nie była stroną wymienionych postępowań administracyjnych. Tym samym, skoro w toku postępowania głównego (zasadniczego) dotyczącego udzielenia zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18% alkoholu, określono krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane w art. 73 k.p.a. Organ prawidłowo przyjął również, iż w zakresie uprawnień do magazynu stacjonarnego, na gruncie procedury uzyskania zezwolenia, przedsiębiorca składa wyłącznie oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w celach przechowywania napojów alkoholowych. Magazyn służy do przechowywania napojów alkoholowych. Regulacje dotyczące procedury uzyskania zezwolenia nie wymagają przedstawienia stanowiska innych podmiotów, w tym przedstawienia szczególnej zgody czy zgód pozostałych współwłaścicieli jako odrębnej dokumentacji. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewidują bezpośredniego udziału jednego, kilku czy wszystkich współwłaścicieli danej nieruchomości, na której może być posadowiony magazyn do przechowywania napojów alkoholowych. Przedsiębiorca - na co wskazuje art. 9 ust. 3b pkt 8 ww. ustawy - składa jedynie oświadczenie, że takie uprawnienie do nieruchomości posiada. Odnosząc się do argumentacji Skarżącej, że jest ona jednym ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] i pozostaje w nierozwiązanym od wielu lat sporze cywilnym w zakresie korzystania z ww. nieruchomości z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości, Minister prawidłowo zauważył, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Kwestie dotyczące współwłasności nieruchomości, w tym dotyczące sposobu korzystania z nieruchomości, są zagadnieniami cywilnymi i mogą być rozstrzygane wyłącznie przez sądy powszechne (cywilne). Minister zasadnie wywiódł również, że przywołany przez Skarżącą wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt: III SA/Kr 506/22, pozostaje bez znaczenia dla kontrolowanej sprawy. Kontrolowane przez WSA w Krakowie rozstrzygnięcie dotyczyło bowiem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (a nie postępowania wpadkowego), a ponadto w zapadłym wyroku Sąd zobowiązał organ jedynie do zbadania legitymacji procesowej Skarżącej i dopiero następczo, w oparciu o tę czynność, organ został zobowiązany został do podjęcia stosownych czynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.