V SA/Wa 2937/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.), Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności w z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy; oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), w wyniku złożenia przez A. S. - Skarżącą - w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 27 lutego 2007r., uzupełnionym pismem z dnia 27 marca 2007r. A. S. zwróciła się do Zakładu o umorzenie należności z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od 01/1999r. do 11/1999r. Swój wniosek skarżąca uzasadniała trudną sytuacja materialną i rodziną. Wskazała, iż samodzielnie wychowuje dwie córki i nie jest w stanie zapłacić zadłużenia. Utrzymuje się wraz z dziećmi z zaliczki alimentacyjnej w wysokości 300 złotych, zasiłku macierzyńskiego w wysokości 612 złotych oraz alimentów na drugą córkę w wysokości 200 złotych. Ponadto poinformowała, że od 1 kwietna 2007r. skarżąca będzie na urlopie wychowawczym i w związku z tym jej dochody zostaną zmniejszone i wynosić będą łącznie 948 złotych. Wnioskodawczyni mieszka wraz z dwiema córkami w lokalu ojca młodszej córki i zgodnie z jej oświadczeniem pokrywa wydatki na utrzymanie tego lokalu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. - działając na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s."- odmówił umorzenia należności z tytułu ww. składek. W uzasadnieniu decyzji Zakład, powołując się na ww. przepisy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzaniu należności na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie umarzania", stwierdził że wnioskodawczyni nie wykazała, iż opłacenie należności składkowych narazi ją i rodzinę na zbyt ciężkie skutki z tej spłaty płynące. W ocenie Zakładu sytuacja majątkowa i rodzina wnioskodawczyni nie uzasadnia zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Skarżąca pismem z dnia 13 września 2007r. (data nadania) złożyła do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym ponownie przedstawiła swoją sytuację materialną i rodzinną. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca mieszka wraz z dwojgiem dzieci w lokalu ojca młodszej córki i zgodnie z jej oświadczeniem pokrywa wydatki na utrzymanie tego lokalu. Dochód w rodzinie, jaki wykazała zainteresowana wynosił 1.117,00 złotych (na 3 osoby). Organ badający ponownie sprawę, odnosząc się do twierdzenia skarżącej o niewiedzy o zaległościach wobec Zakładu stwierdził, iż okoliczność taka nie wchodzi w zakres przesłanek umorzenia należności. Oceniając natomiast sytuację finansową skarżącej nie znalazł przesłanek do umorzenia należności i stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji odmawiającej dłużniczce umorzenia należności z tytułu składek. Ponadto wskazał, iż w sprawie nie zachodzi również sytuacja całkowitej nieściągalności przewidziana przez przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ponieważ administracyjne postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanej przez Urząd Skarbowy pozostaje w toku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2007 r. na decyzję Prezesa Zakładu z [...] października 2007 r., A. S. stwierdziła, iż decyzja została wydana niesprawiedliwie. Podniosła, iż nie jest w stanie pokryć należności składkowych wobec Zakładu, gdyż jej miesięczne dochody wynoszą łącznie 1012 złotych miesięcznie (zgodnie z kartą informacyjną MOPS z dnia [...] lipca 2007r. dochód skarżącej przedstawia się następująco: 1) zasiłek wychowawczy z MOPS - 400 złotych, 2) zaliczka alimentacyjna w łącznej wysokości 500 złotych, 3) zasiłek rodzinny w łącznej wysokości 102 złote - karta 50 akt administracyjnych). Z tych dochodów skarżąca zobowiązana jest opłacać zarówno koszty utrzymania rodziny jak i koszty utrzymania lokalu mieszkalnego w którym mieszka, więc nie jest w stanie przeznaczyć jakiejkolwiek kwoty na spłatę zadłużenia. Ponadto powtórzyła twierdzenia zawarte w poprzednich wnioskach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw oraz badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, dlatego też nie mógł umorzyć, ani też odmówić umorzenia wnioskowanych należności wobec ZUS. Był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie i stwierdzając, że decyzja Prezesa Zakładu nie narusza prawa, oddalił skargę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości (podkreśl. Sądu). Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, ma również zastosowanie instytucja tzw. uznania administracyjnego. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego, żądanie swoje w zakresie umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, uzasadniała problemami finansowymi spowodowanymi brakiem wystarczających dochodów. Organ orzekający podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności wziął pod uwagę i dokonał ich oceny, co znalazło zaś swoje odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy jak również w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Należy podkreślić, iż w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek ciężar dowodu w głównej mierze leży po stronie wnioskującego i to od jego inicjatywy zależy przedstawienie dowodów oraz okoliczności, które winny świadczyć za uwzględnieniem wniosku o umorzenie. W ocenie Sądu młody wiek skarżącej, stan zdrowia (brak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), pobieranie wynagrodzenia za pracę (obecnie pobieranie zasiłku wychowawczego) dają możliwość spłaty należności wobec Zakładu w dłuższym okresie czasu ze względu na 10 letni termin ich przedawnienia. Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, Prezes Zakładu prawidłowo uznał, iż skarżąca nie wykazała okoliczności uzasadniających umorzenie należności w oparciu o ww. przepisy. Prawidłowo w kontekście powyższego organ również ocenił w kontekście przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić, o całkowitej nieściągalności, gdyż postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej jest w toku. W ocenie Sądu, ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się bowiem w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Z wymienionych powodów Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących w istocie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i ust. 3a-3b u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie, że sytuacja majątkowa i rodzinna nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o umorzenie należności wobec ZUS. Konkludując, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.