V SA/Wa 2937/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania polskiego dokumentu podróży; skargę oddala. W dniu 12.07.2010 r. A. K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że korzysta z ochrony uzupełniającej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].08.2010 r. Nr [...] odmówił wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, z uwagi na to, że nie spełnia przesłanki określonej w art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, bowiem nie udokumentował, że nie jest możliwe uzyskanie przez Niego dokumentu podróży w placówce dyplomatycznej kraju pochodzenia, a zatem nie ma podstaw faktycznych i prawnych do wydania wnioskowanego dokumentu. Od powyższego rozstrzygnięcia złożył on odwołanie do Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców, w którym stwierdził, iż wcześniej dwukrotnie uzyskiwał taki dokument, natomiast wzywanie Go w obecnym postępowaniu o zaświadczenie z Ambasady [...] w [...], potwierdzające brak możliwości uzyskania dokumentu podróży w tej placówce stanowi nadinterpretację przepisów. Powołał się na przepisy Dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości już przyznawanej (Dz. U. UE L z dnia 30 września 2004 r.) oraz fakt, iż ochrona uzupełniająca jest ochroną międzynarodową. W świetle zgromadzonego m.in. we wcześniejszych sprawach materiału dowodowego ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 10.10.2002 r. Cudzoziemiec wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Decyzją z dnia [...].01.2003 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia i określił termin opuszczenia terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do dnia 10.02.2003 r. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie do Prezesa Urzędu do spraw Repatriacji i Cudzoziemców. Organ II instancji po zapoznaniu się z aktami sprawy decyzją z dnia [...].04.2003 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu opuszczenia przez wnioskodawcę terytorium Polski i określił nowy do dnia 30.05.2003 r. Cudzoziemiec wniósł skargę na w/w rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17.02.2004 r. Sygn. Akt V SA 2255/03 uchylił zaskarżoną decyzję. Po zapoznaniu się z wyrokiem sądu administracyjnego w Warszawie Prezes Urzędu do spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy zbadać, czy zachodzą przesłanki uzasadniające udzielenie Cudzoziemcowi zgody na pobyt tolerowany. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2004 r. odmówił udzielenia A. K. zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższego rozstrzygnięcia Zainteresowany odwołał się do Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, który decyzją z dnia [...].03.2005 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30.08.2006 r. sygn. akt V SA/Wa 1673/05 uchylił w/w decyzje Prezesa Urzędu do spraw Repatriacji i Cudzoziemców. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji decyzją z dnia [...].12.2006 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję nr [...]z dnia 29.12.2004 r. odmawiającą zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji, który to decyzją z dnia [...].04.2007 r. orzekł o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do udzielenia zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od tego rozstrzygnięcia wnioskodawca również się odwołał. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...].09.2007 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz orzekł o udzieleniu Cudzoziemcowi zgody na pobyt tolerowany w trybie art. 97 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 128, poz. 1176) i odmówił udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego nie wykazano, aby Cudzoziemiec realnie narażony był na tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie, prześladowanie z powodu rzekomej współpracy z obywatelami [...] narodowości [...], która to współpraca w świetle zebranych dowodów jest wątpliwa. Organ II instancji podzielił również stanowisko organu I instancji, że karanie za odmowę odbycia służby wojskowej nie może być uznane za prześladowanie, a ponadto w [...] istnieje możliwość odbycia służby zastępczej. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 70, poz. 416). Zgodnie z jej treścią art. 18 ust. 1 pkt 2 z dniem wejścia w życie ustawy decyzje w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 97 pkt 1 w/w ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2005 r. – stały się z mocy prawa decyzjami w sprawie udzielenia ochrony uzupełniającej na terytorium Polski. Powstały stan prawny dał możliwość do przyjęcia, że wnioskodawca spełnił jeden z warunków wydania polskiego dokumentu podróży. W związku z tym został wezwany do dostarczenia w terminie 7 dni dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy zgodnie ze swoim żądaniem, tj. zaświadczenia z Ambasady [...] o braku możliwości uzyskania dokumentu podróży. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Cudzoziemiec załączył do akt sprawy oświadczenie, w którym wskazał "(...) Oświadczam niniejszym, iż do złożenia jakichkolwiek dokumentów z Ambasady [...] jest błędną interpretacja przepisów prawa dotyczących ochrony uzupełniającej. Posiadam w Polsce ochronę uzupełniającą(...) Od lat otrzymuję dokumenty podróży wydawane przez Wojewodę [...]." Faktycznie skarżący dwukrotnie uzyskiwał polski dokument podróży dla cudzoziemca, decyzją Wojewody [...] z dnia [...].12.2007 r. oraz decyzją z dnia [...].07.2009 r. ważny w okresie od 04.08.2009 r. do dnia 04.08.2010 r., Nr [...]. Należy też stwierdzić, że w dniu 2 sierpnia 2010 r. wpłynęło do akt administracyjnych oświadczenie A. K., iż wnioskowany dokument jest mu niezbędny do wyjazdu na [...] do chorej matki. Decyzją z dnia [...].08.2010 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił wydania Cudzoziemcowi polskiego dokumentu podróży, stwierdzając, że nie spełnia przesłanek do jego wydania., gdyż nie przedstawił dokumentu, który potwierdzałby brak możliwości uzyskania dokumentu podróży w placówce dyplomatycznej kraju pochodzenia. Zgodnie z wykładnią literalną art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach polski dokument podróży wydaje się m.in. na wniosek cudzoziemca, który korzysta z ochrony uzupełniającej, jeżeli uzyskanie przez niego dokumentu podróży wystawionego przez władze kraju pochodzenia nie jest możliwe, co oznacza, że to cudzoziemiec powinien uprawdopodobnić i udokumentować, że nie może uzyskać nowego dokumentu podróży, np. w placówce dyplomatycznej swojego kraju. Tymczasem skarżący nie podjął żadnych działań zmierzających do uzyskania w/w dokumentu. Od tej decyzji skarżący odwołał się i w dniu [...].10.2010 r. decyzją Nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a.),a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze Sąd podzielił argumentację organu, że samo udzielenie ochrony uzupełniającej (czy jak w przypadku Skarżącego – zgody na pobyt tolerowany, która z mocy ustawy ochroną taką się stała) obliguje do wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Pogląd taki jest niezgodny z art. 73 ust 1 ustawy o cudzoziemcach, w których wyraźnie wskazano, że polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się, gdy uzyskanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży jest niemożliwe. Powyższy zapis stanowi implementację do polskiego porządku prawnego art. 25 ust. 2 w/w Dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., zgodnie z którym Państwa Członkowskie wydadzą beneficjentom statusu ochrony uzupełniającej, którzy nie są w stanie otrzymać paszportów państwa, którego są obywatelami, dokumenty umożliwiające im podróżowanie. Rozwiązanie przyjęte w art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i art. 25 ust. 2 w/w Dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. mają charakter wyraźnie subsydiarny. Wolą prawodawcy było, aby zapewnić takim osobom możliwość podróżowania poprzez wydanie koniecznych dokumentów, ale jedynie w takich przypadkach, w których z różnych przyczyn nie jest możliwe wydanie takich dokumentów przez kraj, którego cudzoziemiec jest obywatelem. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie takiego uprawnienia każdemu cudzoziemcowi korzystającemu z ochrony (np. ochrony uzupełniającej), ukształtowałby je inaczej. Tymczasem w/w regulacje oparte są na założeniu, że w pewnych przypadkach osoby takie będą mogły uzyskać dokument podróży od władz kraju, którego są obywatelami, a w innych będzie to niemożliwe. Warto w tym miejscu zacytować art. 25 ust. 1 w/w Dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., zgodnie z którym państwa Członkowskie wydadzą beneficjentom statusu uchodźcy dokumenty podróży w formie określonej w Wykazie do Konwencji genewskiej, w celu odbywania przez nich podróży poza terytoria tych Państw Członkowskich, chyba że istotne powody z zakresu bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego inaczej wymagają. Jak widać sytuacja osób, którym nadano status uchodźcy, została uregulowana odmiennie. Tutaj, odmiennie niż w ust. 2, który dotyczył Skarżącego wydanie dokumentu podróży (w określonej ściśle formie) jest w zasadzie regułą. Badając, czy w konkretnym przypadku możliwe jest uzyskanie przez cudzoziemca dokumentu podróży Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dokonując wykładni art. 73 ust. 1 posiłkował się poglądami wyrażonymi w publikacji – "Prawo o cudzoziemcach" pod redakcją Jacka Chlebnego, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 173). Zdaniem autora komentarza niemożność, o której mowa w art. 73 ust. 1 musi mieć charakter trwały i niezależny od cudzoziemca, na którym ciąży ciężar wykazania, że taka sytuacja miała miejsce. Wprawdzie art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach został już po wydaniu w/w publikacji znowelizowany, ale uwagi dotyczące tej kwestii zachowują swoją aktualność. Niezależna od cudzoziemca niemożność uzyskania dokumentu podróży wynikać może z różnych przyczyn. Tytułem przykładu można wskazać, że przyczyną taką może być brak placówki dyplomatycznej danego kraju, zachowanie pracowników tej placówki, przepisy prawa krajowego wykluczające dopuszczalność wydania dokumentu. Można również przyjąć, choć biorąc pod uwagę brzmienie art. 73 ust. 1, jest to pogląd dyskusyjny, że niemożność uzyskania dokumentu podróży wynikała będzie z indywidualnej sytuacji określonego cudzoziemca, który z uwagi na przyczyny, dla których uzyskał ochronę, nie może zwrócić się do władz kraju pochodzenia. W przypadku Skarżącego żadna z w/w okoliczności nie zachodzi. Skarżący jest obywatelem [...]. Na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działa przedstawicielstwo tego kraju. Oczywiście samo istnienie takiego przedstawicielstwa nie przesądza jeszcze, że uzyskanie dokumentu podróży przez Skarżącego było możliwe (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.10.2005 r. V SA/Wa 1517/05). Nie można wykluczyć , że w konkretnym przypadku pracownicy takiej placówki będą utrudniać, czy wręcz bezpodstawnie odmawiać wydania takiego dokumentu. Skarżący jednak w ogóle nie podjął starań o uzyskanie dokumentu podróży. W ocenie Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców powody, dla których Skarżącemu udzielono zgody na pobyt tolerowany, która z mocy prawa stała się ochroną uzupełniającą były tego rodzaju, że Skarżący bez obawy dla siebie mógł wystąpić o wydanie dokumentu podróży do Ambasady [...] w Polsce. Wynika to jasno z treści znajdującej się w aktach sprawy decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...].09 2007 r. Nr [...]. Jeśli nawet obawy by miał, nie musiał otrzymywać stosownych zaświadczeń (dokumentów) osobiście, mógł zrobić to przez stosowną korespondencję lub ustanowionego pełnomocnika. Tymczasem nie zrobił nic, uznając, że od tego są stosowne urzędy i zasłonił się niemocą kontaktów z nimi. Nie przedstawił przetłumaczonych przez tłumacza przysięgłego tekstów aktów prawnych, z których niemożność taka by wynikała. Skarżący wskazuje również na informację zamieszczoną na ogólnopolskiej stronie Ambasady. Co charakterystyczne przetłumaczona przez Skarżącego treść tej informacji w skardze podawana jest w wersji istotnie różniącej się od tej zawartej w odwołaniu. "Prywatne" tłumaczenie zawarte w skardze nie odpowiada zresztą rzeczywistej treści informacji, bliższa jej jest wersja zawarta w odwołaniu, z której wynika, że uzyskanie w Polsce dokumentu jest możliwe, ale wiąże się z koniecznością dokonania określonych sprawdzeń. Zresztą z niecytowanych dalej przez Cudzoziemca informacji wynika, że w/w procedury mogą trwać długo i jako alternatywę proponuje się powrót do kraju pochodzenia i wyrobienie paszportu właśnie tam. Tymczasem w ocenie Sądu – organy obiektywnie uznały, że rzeczywiste powody zaniechania współpracy z placówkami zajmującymi się wyrabianiem dokumentów podróży leżały po stronie starającego się i jego subiektywnej oceny w interpretacji obowiązującego prawa. Podnoszenie, że już dwukrotnie taki dokument bez przeszkód otrzymał, nie może być przyjęte jako argument przy ocenie obowiązujących przepisów w tym zakresie. W zaskarżonej decyzji słusznie wskazano, że wystąpienie do placówki dyplomatycznej kraju pochodzenia w celu uzyskania dokumentu podróży nie będzie powodem odebrania ochrony uzupełniającej na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 16 ust. 1 w/w Dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. pozbawienie ochrony dopuszczalne jest w przypadku stwierdzenia, że okoliczności, z powodu których była udzielona, przestały istnieć lub zmieniły się w taki sposób, że ochrona nie jest już wymagana. Pozbawienie ochrony uzupełniającej w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zmiana okoliczności ma charakter na tyle znaczący i długotrwały, że dalsza obawa cudzoziemca przed doznaniem poważnej krzywdy nie jest uzasadniona. Samo wystąpienie do placówki dyplomatycznej w kraju pochodzenia w przypadkach takich jak Skarżącego, czy też cudzoziemca, którego dotyczył wyrok z dnia 08.09.2010 r. (V SA/Wa 694/10) nie powinno więc zostać uznane za powód odebrania ochrony uzupełniającej. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia w ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie objętej zaskarżeniem nie naruszono wskazanych w skardze norm prawa materialnego. Nie doszło również do naruszenia wskazywanych przez Skarżącego przepisów o charakterze proceduralnym. Postępowanie dowodowe przeprowadzono w niezbędnym zakresie. Sam Skarżący ograniczył się do składania pisemnych oświadczeń, nie przedstawiając żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Wbrew twierdzeniu Skarżącego wzięto również pod uwagę akta dot. poprzednich postępowań w sprawach o wydanie Skarżącemu polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, jednak w/w postępowania ograniczyły się do przyjęcia za wiarygodne oświadczeń Skarżącego bez prowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W stopniu dostatecznym wskazano właściwe przepisy, dokonano ich prawidłowej wykładni i w jej świetle oceniono należycie materiał dowodowy. Stronie zapewniono również możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Z przedstawionych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał, iż materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku decyzji o przekonującej treści (art.11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenie i wnioski Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.