V SA/Wa 2939/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia... września 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej umorzenia składek Przedmiotem skargi z ... listopada 2007 r., wniesionej przez R. Z., jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z ... września 2007 r. nr ...utrzymująca w mocy decyzję własną z ...lipca 2007 r. o umorzeniu odsetek za zwłokę w kwocie ... zł i odmowie umorzenia składek w kwocie ... zł, w zakresie dotyczącym odmowy umorzenia wymienionych składek. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z ... maja 2007 r. R. Z. zwrócił się do Prezesa KRUS z prośbą o umorzenie zaległych składek za okres od trzeciego kwartału 2000 r. do drugiego kwartału 2004 r. Uzasadniając swoje podanie powołał się na decyzję organu podatkowego, która pozbawiła go wszelkich środków finansowych, również tych, które były przeznaczone na składki na ubezpieczenie. Prezes KRUS decyzją z ... lipca 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku o umorzenie należności składkowych, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.), w pkt 1 - umorzył 100% odsetek w kwocie ... zł oraz w pkt 2 - odmówił umorzenia składek w kwocie ... zł. W uzasadnieniu podał, że przedstawione przez zainteresowanego argumenty w postaci decyzji Urzędu Skarbowego zobowiązującej do zapłaty wieloletniego długu jak również inne dokumenty, które nakładają na wnioskodawcę obowiązek zapłaty różnego rodzaju zobowiązań, nie stanowią podstawy przemawiającej za umorzeniem składek, które są wymagalne i wynikają z ustawowego obowiązku rolnika. Dalej, organ wskazał, iż w rodzinie strony istnieje stałe źródło dochodu umożliwiające dochodzenie należności. Mając jednak na uwadze wysokie zadłużenie u innych wierzycieli organ za zasadne uznał uwzględnienie wniosku w części dotyczącej odsetek za zwłokę powstałych od należności głównej. Pismem z ... sierpnia 2007 r. (data wpływu do organu - ... sierpnia 2007 r.) R. Z. zwrócił się do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o umorzenie należności z tytułu składek w całości. Podał, że ze względu na obecną sytuację materialną nie jest w stanie ponieść kosztów spłaty zaległych składek. Decyzją z ... września 2007 r. Prezes KRUS, po rozpoznaniu wniosku z ... sierpnia 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji z ... lipca 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, postanowił utrzymać w mocy decyzję własną z ... lipca 2007 r. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy opiera się na trudnej sytuacji materialnej strony. Wszystkie te okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku z ... maja 2007 r. Z przeprowadzonej procedury umorzeniowej nie wynikały żadne nowe okoliczności, które miałyby wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników przemawiających za umorzeniem składek, które są wymagalne i wynikają z ustawowego obowiązku rolnika. Sam fakt nie opłacania składek, powoływanie się na liczne zadłużenia u innych wierzycieli oraz toczące się postępowania sądowe w ww. sprawach, nie są wystarczającym argumentem przemawiającym za umorzeniem składek. W dniu ... listopada 2007 r. R. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa Kasy utrzymującą w mocy decyzję z ... lipca 2007 r. odmawiającą umorzenia składek w kwocie ... zł. Powołał się na postępowanie prowadzone przez organ podatkowy oraz na decyzję tego organu, która pozbawiła go środków do życia. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. Przy piśmie procesowym z ... marca 2008 r. skarżący załączył do akt sądowych sprawy pismo skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. w jego sprawie dotyczącej podatków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, iż skarżona decyzja Prezesa KRUS z ... września 2007 r. -w części zaskarżonej, tj. dotyczącej zaległych składek- została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, a to czyniło zasadnym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Tym samym Sąd był uprawniony jedynie do zbadania skarżonej decyzji -wydanej w przedmiocie wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne rolników- pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie. Stwierdzając zaś, iż decyzja Prezesa Kasy jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego w ww. skarżonej części, tj. w części negatywnej dla skarżącego - dotyczącej odmowy umorzenia składek w kwocie ... zł. Orzeczenie Sądu powoduje, iż sprawa w tym zakresie "wróci" do organu administracyjnego celem ponownego jej rozpatrzenia. W piśmie z ... maja 2007 r. skarżący zwrócił się do Prezesa KRUS o umorzenie zaległych składek za okres od trzeciego kwartału 2000 r. do drugiego kwartału 2004 r. Zatem, przedmiotową sprawę Prezes KRUS obowiązany był rozstrzygnąć w oparciu o przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Przytoczona regulacja prawna, posługująca się sformułowaniem: "Prezes Kasy (...). może (...)", należy do sfery uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Zaznaczyć jednak trzeba, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. W wyroku z ... marca 2007 r. (sygn. akt GSK 345/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym". Z kolei w wyroku z ... kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Do decyzji wydawanych przez Prezesa Kasy w oparciu o art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez przepis art. 52 ust. 1 wymienionej ustawy, stosuje się przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), w tym przepis art. 123 - przewidujący stosowanie ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja Prezesa Kasy, orzekająca w przedmiocie umorzenia należności, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W wyroku z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93, OSNC 1994/9/181) Sąd Najwyższy przyjął, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Wynik postępowania organu prowadzonego w sprawie winien zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu warto dodać, iż uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Kierując się powyższym Sąd uznał, iż skarżona decyzja, z powodu naruszenia powyżej wskazanych przepisów proceduralnych, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja ta nie zawiera bowiem wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego, w tym w szczególności rozważań, do których obliguje ją przepis prawa materialnego będący podstawą rozstrzygnięcia, jak i odniesienia się do zgromadzonych w sprawie dowodów. W uzasadnieniu tym nie przedstawiono w ogóle ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Organ ograniczył się do wskazania, iż przy rozpatrywaniu wniosku wzięto pod uwagę wszystkie okoliczności dotyczące trudnej sytuacji materialnej strony, przy czym okoliczności tych nie przedstawił. Nadto, w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nie dokonano analizy sytuacji finansowej skarżącego, jego możliwości płatniczych. Treść uzasadnienia nie wskazuje ani na dochody jego rodziny, ani na wydatki miesięczne ponoszone na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych z uwzględnieniem wydatków na leczenie i leki. W tym miejscu Sąd ponownie zaznacza, iż zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał cyt. powyżej przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skoro zaś, na podstawie tego przepisu, za przesłankę uzasadniającą umorzenie składek, można uznać trudną sytuację materialną ubezpieczonego, to organ prowadząc postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o umorzenie składek miał obowiązek zbadać jego sytuację majątkową i ustalić czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. Organ obowiązany był więc ustalić wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków, celem zbadania jego możliwości płatniczych. Dopiero dokonanie analizy sytuacji materialnej strony -poprzez porównanie ww. kwot- pozwalałoby na stwierdzenie, czy poziom jej dochodów umożliwia zapłatę zaległych składek. W rozpoznanej sprawie organ obowiązku tego nie wykonał. W uzasadnieniu decyzji nie zawarł rzetelnej analizy sytuacji majątkowej skarżącego, z uwzględnieniem jego dochodów oraz koniecznych wydatków. Nie uwzględnił też stanu zdrowia wnioskodawcy, mogącego niewątpliwie mieć wpływ na jego możliwości płatnicze. Należy tu zaznaczyć, że skarżący, do protokołu rozprawy w dniu ... marca 2008 r., oświadczył, iż jest po operacji serca, ma cukrzycę oraz jaskrę i nie ma środków na wykupienie lekarstw. Tym samym -w ocenie Sądu- na podstawie uzasadnienia decyzji Prezesa Kasy nie sposób przyjąć, iż organ ten przeprowadził wyczerpujące, zgodne z normami k.p.a., postępowanie wyjaśniające w sprawie, w oparciu o treść art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, którym to winien kierować się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze, iż z protokołu z przeprowadzonej wizytacji w gospodarstwie płatnika w dniu ... czerwca 2007 r. wynika, że skarżący nie uzyskuje żadnego dochodu. Pozostaje w gospodarstwie domowym z żoną, której jedynym źródłem dochodu jest świadczenie rentowe w kwocie ... zł miesięcznie. Nadto, z akt sprawy wynika, iż skarżący posiada liczne zobowiązania wobec różnych podmiotów, w tym wobec Nadleśnictwa M. z uwagi na nieuregulowane należności z tytułu czynszu najmu osady leśnej w P. i opłat za media, w kwocie ponad ... zł na dzień ... maja 2007 r. Uzasadnienie skarżonej decyzji nie wskazuje zaś, aby powyższe zostało przez organ orzekający w sprawie uwzględnione i ocenione. W konsekwencji Sąd uznał, iż uzasadnienie skarżonej decyzji świadczy o tym, że orzeczenie to -w części negatywnej dla wnioskodawcy- zostało wydane co najmniej przedwcześnie, albowiem w oparciu o niepełny materiał dowodowy i błędną, bo dokonaną z naruszeniem art. 80 k.p.a., ocenę okoliczności faktycznych występujących w sprawie. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Kasy winien uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie na podstawie całego materiału dowodowego dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny w sprawie, kierując się przy tym normą prawa materialnego mającą tu zastosowanie i wyznaczającą zakres tego postępowania. W tym celu winien ustalić wysokość dochodu rodziny strony, jej oszczędności, majątek oraz jej niezbędne wydatki, w tym na leczenie i leki. Winien przy tym wziąć pod uwagę także argumentację przedstawianą przez stronę w kierowanej do organu korespondencji i odnieść się do niej w sposób zrozumiały dla strony. Sąd jeszcze raz też podkreśla, iż stan faktyczny sprawy winien być rozważony z uwzględnieniem treści art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w tym zawartych w nim wymogów dotyczących "uwzględnienia możliwości płatniczych" jak i "uzasadnionego ważnego interesu zainteresowanego". Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek przedstawić w sposób dokładny stan faktyczny sprawy, wskazać wszystkie dowody w niej występujące, zarówno te, na których się oparł, jak i te, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno również zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, a także wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, tak aby strona nie miała wątpliwości co do zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.