V SA/Wa 2939/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Asesor WSA - Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant - Anna Świderska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca oddala skargę L. B., obywatel W., wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej oznaczonej działkami nr ... o łącznej pow. ... ha, położonej w ..., woj. ..., stanowiącej własność ... Stosownie do przepisów o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z 15 maja 2008 r. o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z ... czerwca 2008 r. wydanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) – zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej wskazanej we wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że według danych z ewidencji gruntów wnioskowane działki stanowią grunty orne klas (RIIIb, RIVa, RIVb), sady (SRIIIb, SRIVa, SRIVb) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz). Ponadto działki nr ... stanowią tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz lasy i dolesienia, co wynika z zaświadczenia z ... grudnia 2007 r. wydanego przez Urząd Miasta w .... Natomiast wnioskodawca mieszkający i pracujący w Polsce, a także prowadzący własną działalność gospodarczą nie związaną z rolnictwem zamierza nabyć grunt rolny na cele, jak wskazał we wniosku, związane wyłącznie z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą, tj. hotele i podobne obiekty zakwaterowania, obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania. W związku z powyższym nabycie wskazanych we wniosku gruntów przez cudzoziemca byłoby – w ocenie Ministra - sprzeczne z interesem rolnictwa. Od powyższego postanowienia L. B. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku podniósł, że nieruchomości rolne, o nabycie których ubiega się zostaną przeznaczone wyłącznie na cele związane z działalnością agroturystyczną i taką też działalność miał na myśli wskazując we wniosku, że przedmiotowe nieruchomości zamierza wykorzystać na cele związane z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą. Dodatkowo wskazał, że wnioskowane nieruchomości stanowią grunty należące do niskich klas użytkowych, co powoduje, że dochód osiągany ze zbiorów z tych gruntów jest zdecydowanie mniejszy niż dochód jaki mógłby być osiągany w ramach prowadzonej na tych gruntach działalności powiązanej z produkcją rolną, tj. agroturystyki. Postanowieniem z ... września 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że dotychczasowa działalność wnioskodawcy związana jest z działalnością turystyczną, prowadzeniem hoteli i innych obiektów noclegowych, co pozwala sądzić, iż wątpliwe jest prowadzenie przez cudzoziemca działalności rolniczej. Wyjaśniając natomiast pojęcie agroturystyki Minister podniósł, że jest to działalność turystyczna na obszarach wiejskich podejmowana przez rolników prowadzących gospodarstwa rolne jako dodatkowa działalność pozarolnicza sprowadzająca się do wynajmu pokoi i miejsc na ustawienie namiotów, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Odnosząc się do powyższego oraz definicji gospodarstwa rolnego zawartego w kodeksie cywilnym Minister stwierdził, że wnioskodawca nie prowadził ani nie prowadzi obecnie działalności rolniczej, tak więc brak jest jakiegokolwiek dowodu na poparcie deklaracji o użytkowaniu wnioskowanej nieruchomości w sposób rolniczy. Minister wskazał także, że wbrew twierdzeniu cudzoziemca wnioskowane nieruchomości, m.in. grunty orne o klasie RIIIb, RIVa, RIVb nie stanowią niskich klas gruntów ornych. Organ dodatkowo podniósł, że do zadań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należą zaś m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. W sprawach nabywania nieruchomości przez cudzoziemców Minister uprawniony jest zatem do odwołania się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592). Zgodnie z przepisami tej ustawy preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest nabywana nieruchomość rolna. Tymczasem w ocenie Ministra wnioskodawca nie spełnia tych warunków, a zatem brak było podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Od powyższego rozstrzygnięcia L. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1a ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r. nr 64, poz. 592) oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, że w jego ocenie przedstawiona przez Ministra Rolnictwa argumentacja jest niezasadna, a skarżący spełnia wymagane przepisami prawa przesłanki nabycia nieruchomości położonej w ... Podniósł, że Minister w przytoczonej w postanowieniu definicji agroturystyki miesza dwa pojęcia, a mianowicie agroturystyka i turystyka wiejska. Agroturystyka obejmuje bowiem świadczenie usług turystycznych w czynnych gospodarstwach rolnych, natomiast turystyka wiejska odnosi się do świadczenia usług turystycznych przez gospodarstwa domowe na obszarach wiejskich, które nie prowadzą działalności rolniczej. Tak więc skarżący twierdził, że nabycie przez niego wnioskowanych nieruchomości nie jest sprzeczne z interesem rolnictwa. Tym bardziej, że w chwili obecnej przedmiotowa nieruchomość nie jest przez nikogo uprawiana, stanowi nieużytek porośnięty drzewami, krzewami i inną roślinnością. W związku z powyższym w interesie rolnictwa leży zagospodarowanie tej nieruchomości zgodnie z jej rzeczywistymi walorami i stosunkami miejscowymi. Dodatkowo skarżący podniósł, że z zestawienia definicji nieruchomości rolnej funkcjonującej na gruncie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców z definicją nieruchomości rolnej zawartej w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego wynika, że działka nr ... powierzchni ... ha oraz obszar działki nr ... o pow. ... ha są wyłączone z zakresu nieruchomości rolnych, gdyż w rejestrze gruntów działki te oznaczone są symbolem Lz, który oznacza grunty zadrzewione i zakrzewione, a co za tym idzie na podstawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego grunty te przeznaczono na cele inne niż rolne, tj. na lasy i dolesienia. W ocenie skarżącego powyższa kwestia nie była w ogóle przedmiotem rozważań Ministra. Tak więc skarżący zarzucił, Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi brak uwzględnienia interesu ogólnego i słusznego interesu obywatela, nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a także nie zbadanie okoliczności sprawy w sposób dokładny i staranny. Reasumując skarżący stwierdził, że nabycie przez niego nieruchomości nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. Ponadto wskazał w skardze, że zachodzą w stosunku do niego okoliczności potwierdzające jego więzi z Polską. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758), nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sprzeciw jest wyrażany w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że zakres i przedmiot stanowiska organu współdziałającego ograniczone są nie tylko przedmiotem sprawy administracyjnej, ale także zakresem zadań organu współdziałającego (wyrok NSA z 20 listopada 1997 r., sygn. akt V SA 2699/96, ONSA 1998/4/123, z glosą aprobującą J. Borkowskiego, OSP 1999, nr 3, poz. 56). Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jednakże powinna ona dotyczyć tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział rozwój wsi obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister obligowany jest więc dokonać oceny zamiaru wnioskodawcy co do charakteru planowanej działalności pod kątem gospodarki rolnej. W związku z powyższym, za chybiony, należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (przesłanek dotyczących braku zagrożenia: obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, względów polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa oraz wykazania więzi cudzoziemca z Polską). Przepis powyższy określa bowiem przesłanki do udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemców, a orzekanie w tym przedmiocie należy – zgodne z art. 1 ust. 1 ustawy – do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Ponadto – jak już zostało wyjaśnione – przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nie regulują zakresu merytorycznej oceny wniosku cudzoziemca o nabycie nieruchomości rolnej położonej w Polsce przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który jako organ współdziałający, powinien kierować się zakresem własnych zadań, wynikającym z powołanych przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz ustawy o działach administracji rządowej. Zatem do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca nie jest wymagane – wbrew stanowisku skarżącego – wykazanie, że cudzoziemiec nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Ponadto nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo, zgodnie z art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości rolnej, należy przez to rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Natomiast stosownie do przepisu art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o rolniczym charakterze gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób jego aktualnego wykorzystywania (v. postanowienie SN z 28 stycznia 1999 r., sygn. akt III CKN 140/98, LEX nr 50652). Stosownie do powyższych regulacji należy zauważyć, że art. 1 a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców reguluje stosunek tej ustawy do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zdaniem Sądu pojęcie nieruchomości rolnej na gruncie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców należy rozumieć tak, jak to określa kodeks cywilny w art. 461 . Natomiast pojęcie nieruchomości rolnej zawarte w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego zostało zmodyfikowane wyłącznie na potrzeby własne tej ustawy. Tym samym pojęcie nieruchomości rolnej zawarte w art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców jest węższe od nieruchomości rolnej, o jakiej mowa w pozostałych przepisach ustawy, co też zauważył skarżący w skardze. W kontekście powyższego Sąd za bezpodstawny uznał zarzut skargi, iż działka nr ... i część działki o nr ..., oznaczone w rejestrze gruntów symbolem Lz, który oznacza grunty zadrzewione i zakrzewione, są wyłączone z zakresu nieruchomości rolnych. Zgodnie z zaświadczeniem z ... grudnia 2007 r. wydanym przez Urząd Miasta w ... w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy ... (k. 6 akt sądowych) działki o nr ewid.: ... leżą na terenach przeznaczonych na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz lasy i dolesienia. Zdaniem Sądu przedmiotowe działki stanowią nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, a przeznaczenie części nieruchomości rolnej na inne cele niż rolne, w przypadku niniejszej sprawy na lasy i dolesienia, nie powoduje, że ta część staje się automatycznie inną nieruchomością. Nieruchomość ta będzie więc nadal uważana za rolną. Tak więc o rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania, przy czym nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 132/06 LEX nr 291425). W związku z powyższym skoro nieruchomości, o nabycie których skarżący wnioskował, mają charakter rolniczy to powinny być również rolniczo wykorzystane. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie uprawdopodobnił jednak użytkowania wnioskowanej nieruchomości w sposób rolniczy. Prowadzenie działalności rolniczej zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r., Nr 64, poz. 592), jest nią prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W związku z powyższym organ miał podstawy do stwierdzenia, że skarżący nie spełnia wymagań określonych w ustawie z 11 kwietnia 2003 r. Nie tylko nie jest preferowanym nabywcą, ale dodatkowo należy zauważyć, że prowadzenie działalności rolniczej nie zostało wpisane jako przedmiot wykonywanej działalności gospodarczej, co w sposób nie budzący wątpliwości wynika z przedłożonego zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej (karta 2 – akt administracyjnych). Skarżący prowadzi bowiem działalność w zakresie hoteli i podobnych obiektów zakwaterowania, obiektów noclegowych turystycznych i miejsc krótkotrwałego zakwaterowania. Ponadto we wniosku o nabycie nieruchomości skarżący podał, że nabywane nieruchomości rolne zostaną przeznaczone wyłącznie na cele związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że przez przeznaczenie nieruchomości na cele związane z własną działalnością miał na myśli działalność agroturystyczną. Zdaniem Sądu działalność agroturystyczna jest działalnością dodatkową wykonywaną w ramach czynnego gospodarstwa rolnego. Tak więc nie można mówić o działalności agroturystycznej w innych warunkach, gdyż będzie to wtedy działalność turystyczna, a tym samym działalność nierolnicza. Chęci wykorzystania nieruchomości w sposób nierolniczy nie zmienia także podnoszony w skardze zarzut, iż podana w zaskarżonym postanowieniu definicja agroturystyki zawiera w sobie inne pojęcie, a mianowicie turystyki wiejskiej. W tym kontekście, należy przyjąć, że stanowisko organu zgłaszającego sprzeciw nie przekroczyło granic uznania administracyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, zgodnie z którą preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Tak więc Sąd, podziela stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że za sprzeciwem przemawiają interesy rolnictwa, gdy nieruchomość była przeznaczona na cele rolne, zaś nabywca nie prowadzi działalności rolniczej i zamierza ją wykorzystywać niezgodnie z rolniczym charakterem. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ bowiem w sposób czytelny wyartykułował przesłanki, jakimi się kierował zgłaszając sprzeciw na udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.