V SA/Wa 294/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pracowników oddala skargę. W dniu [...] sierpnia 2018 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. wpłynął wniosek M.N. (dalej jako: "Skarżący") o umorzenie należności z tytułu zaległych składek obejmujących m.in. składki za zatrudnionych pracowników. W uzasadnieniu wniosku uzupełnionym na wezwanie organu Skarżący wskazał, że cierpi na cukrzycę i nadciśnienie, a także leczy się psychiatrycznie. Otrzymywana przez niego renta jest niska i nie wystarcza na opłacenie zaległych składek, jak również na pokrycie kosztów niezbędnego utrzymania. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 83b ust. 1 w związku z art. 30 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", organ odmówił stronie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne (za wskazane w decyzji okresy) za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt 1 decyzji). Z kolei na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a, art. 83b ust. 1 u.s.u.s., organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne (za wskazane w decyzji okresy) za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt 2 decyzji). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a powołanej ustawy, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Organ podkreślił następnie, że dla właściwego zastosowania art. 28 powołanej ustawy w prowadzonym postępowaniu zasadnicze znaczenie ma określenie rodzaju składek, z którymi zalega zobowiązany, bowiem każdy z nich podlega innym normom prawnym umarzania. I tak, do składek za zatrudnianych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, zgodnie z art. 30 u.s.u.s. nie znajdują zastosowania przepisy art. 28 przedmiotowej ustawy. Oznacza to, iż przepis art. 28 u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia tych składek. Nie jest zatem dopuszczalne podejmowanie w stosunku do tych składek merytorycznego rozstrzygnięcia, a właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Z kolei ustanowiony w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności, otwierający możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, ograniczony jest ustawowo do jednej tylko kategorii zadłużenia, tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Takimi należnościami nie są zaś należności z tytułu składek za zatrudnianych pracowników w części finansowanej przez płatnika. W związku z powyższym w odniesieniu do tej kategorii składek właściwym rozstrzygnięciem była odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podniósł, iż organ nie wziął pod uwagę powołanych przez niego okoliczności związanych ze stanem zdrowia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] organ utrzymał swoją wcześniejszą decyzję w mocy podkreślając, że brak jest możliwości rozpatrzenia wniosku Skarżącego w zakresie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w cześci przez nich finansowanej. Na rozpatrzenie wniosku w zakresie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w cześci finansowanej przez płatnika nie pozwala natomiast w rozpoznawanej sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W skardze na powyższą decyzję Skarżący podniósł, że jego wniosek nie został przez organ rzetelnie rozapatrzony. Podkreślił, że "leczy się psychicznie" od 1990 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrazone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji administracyjnej może nastąpić tylko, jeśli: a) zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stwierdzenie zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób wyżej wskazany, determinuje oddalenie skargi (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez ZUS, w zakreślonych wyżej granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z regulacjami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Decyzja z dnia [...] października 2018 r. utrzymana mocy zaskarżoną decyzją została wydana na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ obowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w ww. przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wystąpił bowiem do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, obejmując tym wnioskiem składki na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych (oraz w części finansowanej przez płatnika – o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia). Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Z kolei z treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidujący umorzenie zaległych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wynika, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W konsekwencji, w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących ich płatnikami nie ma w ogóle możliwości ich umarzania. Inaczej mówiąc nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącego w tym zakresie. Przedstawiona wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, iż wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11, LEX nr 1404591). Podkreślenia wymaga również i to, że to nie płatnik, lecz ubezpieczony ponosi rzeczywisty ciężar finansowy ww. składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do ZUS, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 461/13, LEX nr 1579391). W związku z powyższym organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt 1 decyzji z dnia [...] października 2019 r.). W ocenie Sądu zasadna była także odmowa wszczęcia postępowania w zakresie wniosku Skarżącego umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Co prawda zaznaczyć należy, co nie dość wyraźnie zostało wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na tle unormowań zawartych w art. 28 u.s.u.s. ewentualne umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika jest możliwe. Niemniej jednak podkreślić trzeba, iż może się to odbyć tylko na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Argumentacja Skarżącego powołana zarówno we wniosku o umorzenie zaległych składek, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, koncentruje się jednak na niemożliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz przewlekłej chorobie, a więc na przesłankach umorzenia składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek. W związku z powyższym podkreślić należy, że wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zw. z art. 32 u.s.u.s. nie pozwalała na rozpoznanie merytoryczne wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (jak i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego powyżej rozporządzenia) dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Wymieniony przepis odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na zobowiązanym, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Także więc w tym przypadku również zaszła potrzeba sięgnięcia po art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w tym zakresie (orzeczono o tym w pkt 2 sentencji decyzji z dnia [...] października 2018 r.). Mając na względzie przedstawione okoliczności, stwierdzić należy, iż nie są zasadne zarzuty zawarte w skardze. W rozpoznanej sprawie organ nie mógł bowiem badać, czy zaistniały przesłanki umorzenia spornych należności z tytułu zaległych składek. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.