V SA/Wa 2944/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... września 2008 r. nr ... w przedmiocie nałożenia sankcji pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z ....08.2008 r. Nr ..., a także decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z ...07.2008 r. nr .... 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi złożonej przez B D jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W z dnia [...] września 2008 r., nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w części dotyczącej nałożenia na B D sankcji w wysokości [...] zł wobec odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W dniu [...] kwietnia 2007r. B D złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. Rozpatrując powyższy wniosek decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W przyznał B D płatność w ramach jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł, a odmówił płatności w ramach uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] . Od tej decyzji B D wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wpłynęła do organu 17 sierpnia 2008r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W, powołując się na treść art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.] - dalej: p.p.s.a., decyzją z dnia [...] lipca 2008r. uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] czerwca 2008r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W z dnia [...] kwietnia 2008r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż nałożona na wnioskodawczynię sankcja została błędnie naliczona bowiem zgodnie z oświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2007r. łączna powierzchnia UPO na susz paszowy wyniosła [...] ha, a powierzchnia stwierdzona w tejże sprawie powinna wynieść [...] ha. Powierzchnia natomiast jaką błędnie stwierdzono wyniosła [...] ha. Uwzględniając powyższe i ponownie orzekając w sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W przyznał B D płatność w ramach jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] ha odmawiając przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych nałożył sankcję w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2007 r. wynosi 301,54 zł. Zaznaczył, iż powierzchnia deklarowana kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha, a tym samym wyliczona kwota jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...] zł. Odmawiając przyznania B D uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wyjaśnił, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 do wszystkich płatności uzupełniających wynosiła [...] ha. Powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do uzupełniającej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi [...] %. Powołując § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W stwierdził, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada się sankcje wieloletnie w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona w niniejszej sprawie kwota sankcji wynosi [...] zł. Pismem z dnia [...] września 2008 r. B D złożyła odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej nałożenia sankcji w wysokości [...] zł. W jego uzasadnieniu podniosła, iż gdyby nie błędna informacja uzyskana od pracownika Biura Agencji o możliwości złożenia dodatkowego wniosku o przyznanie płatności uzupełniającej z tytułu tzw. suszu paszowego, to wniosku takiego w ogóle by nie składała. Rozpatrując powyższe odwołanie decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W z dnia [...] sierpnia 2008 r. uznając, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym oraz obowiązującymi przepisami prawa. Organ II instancji podniósł, iż skarżąca zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha w ramach płatności JPO oraz [...] ha w ramach płatności UPO. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych w ramach płatności JPO pozostała bez zmian, natomiast zmianie uległa łączna powierzchnia w ramach UPO z [...] ha do [...] ha, a tym samym różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w ramach płatności UPO wyniosła [...] %. Ponieważ procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 50% to zgodnie z art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. odmawia się przyznania płatności UPO i nakłada się sankcje wieloletnie w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. W ocenie organu odwoławczego sankcja została wyliczona prawidłowo tj. w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] listopada 2008r. B D wniosła skargę na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] września 2008r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W, w części dotyczącej nałożenia sankcji w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż podczas składania w kwietniu 2007r. wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych pracownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W poinformował ją o możliwości złożenia wniosku o przyznanie płatności uzupełniającej do łąk z tytułu tzw. suszu paszowego, jednakże nie poinformował jej o konieczności spełnienia wymogu polegającego na podpisaniu umowy z odpowiednim podmiotem gospodarczym. Po przedstawieniu zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, skarżąca B D podniosła, iż Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2008r. nie ustosunkował się do okoliczności na jakie powoływała się w odwołaniu i nie ustalił faktów zaistniałych w niniejszej sprawie. Zarzuciła w tym zakresie pracownikom Biura Agencji brak wiedzy i kompetencji, co naraziło ją na koszty i wprowadziło w błąd. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, iż po zapoznaniu się z przedmiotową skargą nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.], dalej: p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W z [...] sierpnia 2008r., a także decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] lipca 2008 r. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu toczącym się wskutek uchylenia decyzji ostatecznej, Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w We z dnia [...] czerwca 2008r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W z dnia [....] kwietnia 2008r. Nr [...]( k 40-42, 27 - 29 akt admin.). Uchylenie decyzji ostatecznej nastąpiło na mocy decyzji Dyrektora [....] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] , którą uchylono jednocześnie decyzję organu I instancji z dnia 21.04.2008r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ( k 64-66 akt admin.). Następnie w sprawie zapadły ponownie decyzje organów obu instancji. Należy podkreślić, że opisane wyżej decyzje zapadły po wniesieniu w dniu 15 lipca 2008 r. (dania nadania pocztowego) przez B D za pośrednictwem organu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W z dnia [...] czerwca 2008r., o numerze [...] ., której to skardze nie nadano dalszego biegu. W podstawie prawnej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W z dnia [...] lipca 2008r. uchylającej ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazano art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Podstawa prawna - art. 54 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że rozstrzygnięcie to zapadło w trybie tzw. autokontroli; ratio legis takiego normowania jest umożliwienie organowi administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony pomiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że - co do zasady - uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd, przed którym zawisła sprawa. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest ww. tryb, przewidziany w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zatem po wniesieniu skargi do sądu organ może jedynie wydać decyzję uwzględniającą skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie uwzględnienie skargi w całości stanowi jedyną dopuszczalną, legalną możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w sprawie zaskarżonej do sądu administracyjnego ( por. J. Brolik : Administracyjna samokontrola decyzji podatkowych zaskarżonych do NSA Unimex, Wrocław 2001, s 21). Ustawodawca dopuszcza bowiem ingerencję organu administracyjnego w spór zawisły z jego udziałem przed tym sądem, w ściśle ograniczonym zakresie, dającym największą gwarancję nienaruszenia tą ingerencją prawa strony skarżącej do sądu, bowiem w swoim założeniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego, uwzględniającego skargę w całości powinno w zastępstwie wyroku sądowego czynić zadość żądaniom strony. Z unormowania art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym , wykraczającym poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna, jako godząca w określoną w art.45 ust. 1 oraz w art.77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Jeśli zatem w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 54 § 3 określono na zasadzie wyjątku instytucję, pozostającą w pewnym sensie w konkurencji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, uznając jednak, że jej realizacja, poprzez uwzględnienie skargi w całości, a więc uzyskanie rozstrzygnięcia oczekiwanego ( w założeniu ) od sądu nie będzie godziła w prawa strony, a przyczyni się do szybszego załatwienia sprawy, zgodnego z jej żądaniem - niedopuszczalne jest czynienie wykładni umożliwiającej organowi administracyjnemu jakąkolwiek inną ingerencję w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, a pozbawiającej stronę prawa do rozstrzygnięcia sporu przez sąd i uzyskania żądanego rozstrzygnięcia. Podkreślić zatem należy, że wyjątkowy charakter normy art. 54 § 3 p.p.s.a. wymaga jej ścisłej wykładni. W rozpatrywanej sprawie strona złożyła skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W z dnia [...] czerwca 2008r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji w W z dnia [...] kwietnia 2008r., w części dotyczącej nałożenia sankcji w wysokości [...] zł. Ze skargi z dnia 14.08.2008r. wynika, iż skarżąca nie zgadza się z nałożeniem na nią sankcji ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przez organ, dla uzupełniających płatności obszarowych. Kwestionuje nałożenie sankcji w całości. Zatem postępowanie organu po wniesieniu tej skargi, było możliwe jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a., tzn. uwzględnienia do dnia rozpoczęcia rozprawy - w zakresie swej właściwości - skargi w całości. Jednak postępowanie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W i rozstrzygnięcia wydane w jego wyniku wykroczyły w istotny sposób poza ramy określone w art. 54 § 3 p.p.s.a., naruszając ten przepis, a jednocześnie godząc w konstytucyjną zasadę prawa strony do załatwienia sprawy przez sąd administracyjny, zgodnie z jej żądaniem. Nie jest bowiem uwzględnieniem skargi w całości - uchylenie zaskarżonej decyzji w celu przeprowadzenia dalszego postępowania, a następnie nałożenie sankcji - tyle, że w nieco niższej wysokości. Z tych też przyczyn zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je decyzje, opisane w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. podlegały uchyleniu; o uchyleniu decyzji z dn. [...].08.2008r. oraz [...] .07.2008r. orzeczono ponadto, na podstawie art. 135p.p.s.a. Odnośnie skargi wniesionej przez B D do sądu (k.57 - 59 akt admin.) na decyzję z [...] czerwca 2008 r. należy stwierdzić, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W nie był uprawiony do nieprzekazania tej skargi do sądu, ponieważ skarga ta, jak wyżej obszernie wywiedziono, nie jest adresowana do organu administracji ani nie pozostaje w jego dyspozycji. Z tej przyczyny organ odwoławczy będzie zobowiązany do niezwłocznego nadania jej biegu stosownie do treści przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a.