V SA/Wa 2945/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie W toku prowadzonego przez Urząd [...] - Biuro Sportu i Rekreacji postępowania dotyczącego rozliczenia dotacji na [...] Olimpiadę Młodzieży Niepełnosprawnej, wynikającej z umowy nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., organ powziął informację o możliwości popełnienia przestępstw określonych w art. 270, art. 297 § 1 oraz art. 286 § 1 Kodeksu karnego przez Prezesa Stowarzyszenia [...] (dalej także: "Stowarzyszenie") – A. F.. Zgodnie bowiem z informacjami pozyskanymi z Biura Administracji Spraw Obywatelskich Urzędu [...], drugi członek zarządu Stowarzyszenia, W. D., zmarła w dniu 13 marca 2013 r., natomiast do organu po tej dacie wpływały dokumenty podpisane m. in. przez zmarłą. Wobec powyższego zarówno Dyrektor BAiSO, jak i Dyrektor BSiR Urzędu [...] pismami z 17 listopada 2014 r. oraz 18 grudnia 2014 r. złożyli w Prokuraturze Rejonowej [...] zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez A. F., który składając oświadczenia woli i wiedzy w stosunku do Miasta [...] w celu uzyskania dla Stowarzyszenia, od Miasta [...] dotacji, przedłożył pisemne oświadczenia dotyczące okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania i rozliczenia wymienionego wsparcia, co do których zachodzi istotna wątpliwość co do ich prawdziwości. W konsekwencji złożenia powyższych zawiadomień, Dyrektor BSiR działający w imieniu Prezydenta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2016 poz. 23; dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 pkt1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 251 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.; dalej: "u.f.p.") zawiesił postępowanie w przedmiocie zwrotu udzielonej Stowarzyszeniu dotacji wskazanej na wstępie. W uzasadnieniu organ wskazał, że biorąc pod uwagę okoliczność, i ż dokumentacja, co do której autentyczności zaistniały wątpliwości, dotyczy uzyskania dotacji ze źródeł publicznych a następnie celem jej rozliczenia, koniecznym jest zbadanie jej prawdziwości, co nastąpi w postępowaniu karnym. Zatem okoliczność ta stanowi zagadnienie wstępne o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4. Postanowienie Prezydenta [...] stało się przedmiotem zażalenia wniesionego przez działającego w imieniu Stowarzyszenia prezesa – A. F., w którym wskazano, że podjęte działania, w tym złożone zawiadomienia do prokuratury, są efektem złej woli urzędu miasta wyrażonej w stosunku do Stowarzyszenia. Ponadto zaznaczył, ze w posiadaniu organu są dokumenty świadczące o możliwości samodzielnego reprezentowania Stowarzyszenia przez A. F.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało, że dokonując w niniejszej sprawie oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy zwrotem dotacji a ww. postępowaniem przeprowadzanym w prokuraturze należy stwierdzić, że rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez prokuraturę. To z kolei uzasadnia zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało przez Stowarzyszenie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Strona wniosła o uchylenie postanowień obu instancji dotyczących zawieszenia postępowania. Organom zarzucono działanie niezgodne z zasadami wyrażonymi w art. 6-12 k.p.a., niesłuszne pominięcie wystawionych pełnomocnictw upoważniających Prezesa Zarządu do występowania w imieniu Stowarzyszenia, a także przekroczenie uprawnień przez pracowników Urzędu miasta, przejawiające się w wystąpieniu do prokuratury z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa bez posiadania stosownych upoważnień. Zdaniem Strony, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do podważania legalności działania Stowarzyszenia. Ponadto, w rozpatrywanej sprawie wystąpił brak realnego nadzoru SKO nad działaniami Prezydenta [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." uchyla je lub stwierdza jego nieważność. Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania dotyczącego zwrotu dotacji przez Stowarzyszenie. Zatem należało dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1011/14, zagadnienie wstępne to zagadnienie, które: 1) wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnienie wstępne to zatem kwestia o charakterze otwartym, której treścią może być wypowiedź odnośnie uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. W tych okolicznościach zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Za zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd, albowiem obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie. Zagadnienie wstępne wiąże się zatem z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jak podkreślił NSA w powoływanym wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r., konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Sąd podkreśla, iż organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Tak przedstawione rozumienie pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje, iż za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z powyższego przepisu nie może być uznane równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, na który to fakt wskazują organy w kontrolowanych w niniejszej sprawie postanowieniach. Wskazane postępowanie "nie rozstrzyga" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie uzależnia rozpatrzenia sprawy Skarżącej i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania przygotowawczego oraz nie rozstrzyga zagadnienia prawnego we wskazanym wyżej znaczeniu. Okoliczność zaś, że wymienione postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu udzielonej Stowarzyszeniu dotacji, a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem spółki w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było zasadne, a tym samym, aby za zasadną można było uznać odmowę podjęcia tak zawieszonego postępowania. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., można ją było traktować, jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania, a w konsekwencji, za samoistną przesłankę i podstawę odmowy jego podjęcia. W tych okolicznościach wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponownie orzekając w sprawie organ uwzględni przedstawione powyżej argumenty oraz oceny i wykładnię prawa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.