V SA/Wa 2951/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi L Z na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku o umorzenie części zadłużenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] 2. stwierdza, że do czasu uprawomocnienia się orzeczenia zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu . Przedmiotem skargi L. Z. jest postanowienie Ministra Gospodarki z ... września 2007 r. Nr ..., w przedmiocie przekazania wniosku o umorzenie części zadłużenia według właściwości, wydane w następującym stanie faktycznym: L. Z. prowadził działalność gospodarczą pod nazwą P.P. H. "I.". W lipcu 1999 r. zawarł z A. sp. z o.o. w Ł. (działającą w imieniu i na rzecz Agencji Rynku Rolnego - Oddział Terenowy w L.) umowę, której przedmiotem był zakup półtusz wieprzowych z zapasów rezerw państwowych, przeznaczonych wyłącznie na eksport. Strona zobowiązała się wyeksportować je za granicę, a fakt eksportu udokumentować dokumentem celnym. W umowie postanowiono, że w przypadku niespełnienia tych warunków kupujący zapłaci ARR OT w L. karę w wysokości ... zł za każdy kilogram odebranych a niewyeksportowanych półtusz wieprzowych. ARR OT w L. uznała, że L. Z. nie wywiązał się z zawartej umowy i zażądała od niego zapłaty kwoty ... zł tytułem kary umownej. L. Z. nie zapłacił żądanej kwoty, w związku z czym ARR OT w L. w kwietniu 2000 r. wniosła do Sądu Okręgowego w L. pozew z żądaniem zasądzenia na jej rzecz ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi tytułem kary umownej. Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt IC 392/00 zasądził w całości dochodzoną należność. Sąd Apelacyjny w L. wyrokiem z dnia 25 lipca 2001 r. sygn. akt ICa 303/01 oddalił apelację pozwanego, a Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt IT1 CZ 116/01 odrzucił skargę kasacyjną. Postępowanie egzekucyjne przeciwko L. Z. zostało wszczęte na wniosek złożony 15 lipca 2002 r. przez ARR OT w L., w oparciu o tytuł wykonawczy - ww. wyrok Sądu Okręgowego w L. z 30.10.2000r. i jest prowadzone przez Komornika Sądowego Rewiru VI w L.. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że zobowiązany zwracał się kilkakrotnie do Agencji Rynku Rolnego z prośbą o odstąpienie od dochodzenia należności (lub o rozłożenie jej zapłaty na raty), lecz za każdym razem otrzymywał odmowę. Przy piśmie z dnia 4 lipca 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał Ministrowi Gospodarki do załatwienia list zobowiązanego z dnia ... czerwca 2007 r., skierowany do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zawierający prośbę o pomoc w rozwiązaniu sporu z Agencją Rynku Rolnego oraz propozycję częściowej spłaty zasądzonych wyrokami sądowymi należności powstałych w związku z realizacją w 1999 r. umowy dotyczącej eksportu mięsa wieprzowego pochodzącego z zapasów rezerw państwowych. Minister Gospodarki postanowieniem z dnia ... lipca 2007 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: kpa, przekazał według właściwości Prezesowi Agencji Rezerw Materiałowych pismo strony z dnia ... czerwca 2007 r. Uzasadniając przekazanie organ powołał się na przepisy art. 65 § 1, 19 oraz 20 kpa. Minister Gospodarki wskazał także na ustawę z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw w brzmieniu obowiązującym przed dniem jej zmiany dokonanej ustawą o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych [t.j. z Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1702], dalej: ustawą o Agencji Rynku Rolnego, która weszła w życie z dniem 15 marca 2004 r. Organ powołał się na art. 56 i wyjaśnił, że ustawodawca wyraźnie uregulował sprawy dotyczące postępowań administracyjnych toczących się w chwili wejścia w życie powyższej ustawy nowelizującej, gdyż w przypadku wszczęcia postępowania przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego organem właściwym w sprawie staje się Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, zaś zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji publicznej wierzycielem jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Gospodarki postanowieniem z ... września 2007 r. Nr ... wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia ... lipca 2007 r. i powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu tego postanowienia nadal stojąc na stanowisku, że organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Prezes Agencji Rezerw Materiałowych. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez L. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozstrzygnięciu Ministra Gospodarki skarżący zarzucił wadliwą interpretację przepisów ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych, zmienionej ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, a przez to błędne stwierdzenie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest Prezes Agencji Rezerw Materiałowych. Ponadto wskazał, iż on złożył doniesienie do prokuratury na ARR w L., a Agencja na niego, co również przemawia za rozpoznaniem sprawy przez Ministra Gospodarki. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i w uzupełnieniu uzasadnień postanowień Ministra Gospodarki wskazał na istotną zmianę ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw [Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 197], dokonaną z dniem 15 marca 2004 r., kiedy to weszły w życie niektóre przepisy ustawy o Agencji Rynku Rolnego. W tym kontekście w ocenie organu szczególne znaczenie ma art. 55 ustawy o Agencji Rynku Rolnego dotyczący zmian kompetencyjnych w zakresie gromadzenia i gospodarowania państwowymi rezerwami produktów rolnych oraz produktów i półproduktów żywnościowych, gdyż na mocy tego przepisu Agencja Rezerw Materiałowych przejęła od Agencji Rynku Rolnego zadania i obowiązki oraz przeznaczone na ich realizację środki rzeczowe i finansowe, a także pracowników. Ponadto stała się ona stroną zawartych przez Agencję Rynku Rolnego umów i porozumień w zakresie gromadzenia i gospodarowania państwowymi rezerwami, co oznacza, że jako następca prawny jest także stroną postępowań, jakie mogą wynikać z realizacji tych umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. Nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej: p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W sprawie należy zwrócić uwagę również na to, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do przepisu art. 65 kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z zawartą w przepisie art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do przepisu art. 77 §1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na mocy przepisu art. 55 ust. 4 ustawy o Agencji Rynku Rolnego Agencja Rezerw Materiałowych staje się stroną umów i porozumień zawartych przez Agencję ( Rynku Rolnego) związanych z gospodarowaniem rezerwami państwowymi produktów rolnych, produktów i półproduktów żywnościowych. Stosownie do przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego w postępowaniach administracyjnych wszczętych przez Prezesa Agencji oraz ministra właściwego do spraw rynków rolnych na podstawie art. 22 ustawy, o której mowa w art. 43 (ustawa z dnia 30 maja 1996r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw), i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, organami właściwymi w tych sprawach stają się odpowiednio Prezes Agencji Rezerw Materiałowych albo minister właściwy do spraw gospodarki. Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia ... lipca 2007 r. Ministra Gospodarki 2007 r. nie mogą pozostać w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać na sprzeczność pomiędzy przedmiotem sprawy opisanym w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu je poprzedzającym a uzasadnieniem obu postanowień. W obu postanowieniach jako przedmiot sprawy wskazano pismo L. Z. dotyczące umorzenia części zadłużenia powstałego w związku z realizacją umowy dotyczącej eksportu w 1999r. mięsa wieprzowego z rezerw państwowych. Z kolei w uzasadnieniu postanowienia z dnia ... lipca 2007 r. oraz postanowienia z ... września 2007 r. Minister Gospodarki powołał przepis art. 56 ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego, wskazujący na postępowania administracyjne wszczęte przez Prezesa Agencji oraz ministra właściwego do spraw rynków rolnych. Zarówno jednak z akt administracyjnych, jak również z dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby w sprawie L. Z. toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne przed datą wejścia w życie ustawy o Agencji Rynku Rolnego( 15.03.2004r.) przed Prezesem Agencji Rynku Rolnego, w którego miejsce miałby wstąpić - zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy - Prezes Agencji Rezerw Materiałowych. W szczególności brak informacji o tym, że toczyło się postępowanie na podstawie art. 22 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych (dotyczącego nałożenia kar w drodze decyzji). W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki zmienił podstawę prawną postanowienia z ... września 2007 r., wskazując na art. 55 ust. 4 ustawy o Agencji Rynku Rolnego. W ocenie Sądu i zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może uzupełniać ani tym bardziej zmieniać uzasadnienia orzeczenia - jej funkcją jest bowiem jedynie odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze. W wydanych postanowieniach z dnia ... lipca 2007 r. oraz z dnia ... września 2007 r. Minister Gospodarki dopuścił się naruszenia przepisu art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (ewentualnego postępowania administracyjnego w sprawie L. Z. przed 2004 r. przed Prezesem Agencji Rynku Rolnego) i w konsekwencji naruszenia przepisu art. 77 § 1 kpa przez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd dopatrzył się także naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa, gdyż uzasadnienia postanowień wydanych przez Ministra Gospodarki nie zawierają wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a przytoczone przepisy prawa nie znajdują zastosowania w sprawie w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali i wskaże jednoznacznie, czy przed Prezesem Agencji Rynku Rolnego toczyło się postępowanie administracyjne, jeśli nie - rozważy, czy pismo skarżącego w ogóle wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie L. Z. i czy może być wydana jakakolwiek decyzja administracyjna, bo tylko w takim wypadku (mając na uwadze w szczególności przepis art. 42 ust. 5 pkt 2 ustawy dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych [Dz. U. z dnia 20 grudnia 2005 r.]) można wydać postanowienie o przekazaniu sprawy innemu organowi zgodnie z przepisem art. 65 kpa. Należy bowiem podkreślić, że w treści art. 61 § 1 kpa "Postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu" zawiera się warunek z art. 1 pkt 1 kpa, a więc aby przedmiotem żądania była sprawa indywidualna, załatwiana w formie decyzji administracyjnej Mając na uwadze powyższe i na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O uchyleniu postanowienia Ministra Gospodarki z dnia ... lipca 2007 r. Sąd orzekł na podstawie art. 135 p.p.s.a.