V SA/Wa 2951/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia ... listopada 2012r. nr ... w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; uchyla zaskarżoną decyzję M. D. (zwany dalej: skarżącym) w dniu ... marca 2012 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (dalej zwanym również: ARiMR) wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 r., w którym ubiega się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Rozpatrując powyższy wniosek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją z dnia ....10.2012 r., Nr ... przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2012 w łącznej wysokości ... zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2012 na działce rolnej oznaczonej jako "C" wobec czego początkową kwotę płatności ONW strefa nizinna I w wysokości ... zł zmniejszono ze względu na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna I zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 17,1946%. Wobec powyższego oraz z uwagi na treść art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 25 z 28.01.2011, s. 8) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu kwotę płatności ONW w wysokości ... tj. kwotę pomniejszoną w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia ....11.2012 r. nr ... utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia ....10.2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz szczegółowo przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Również zwrócił uwagę, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 wyniosła 7,77 ha natomiast powierzchnia stwierdzona ustalona została na podstawie danych o powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) i wyniosła ... ha wobec czego została zmniejszona względem pierwotnej deklaracji o ... ha w odniesieniu do działki rolnej C/C1 (... ha). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż składając wniosek o przyznanie płatności skarżący winien wskazać powierzchnię rzeczywistą spełniającą wymagania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 a nie ustaloną w oparciu o dane historyczne, które uległy dezaktualizacji. W tym kontekście organ odwoławczy odnosząc się do treści odwołania podkreślił, iż z wnioskiem o przyznanie płatności skarżący dostarczył załącznik graficzny na którym oznaczył położenie działki rolnej C/C1 (działka ewidencyjna nr ...) oraz określił granice uprawianej na niej powierzchni, jednakże nie zaznaczył jakichkolwiek zmian zagospodarowania terenu. Przyjmując za prawidłowo wyznaczoną powierzchnię na wymienionej działce przez organ I instancji, Dyrektor [...] Oddziału ARiMR zwrócił uwagę, iż skarżący nie zanegował na załączniku graficznym danych GIS pomimo, że zarówno przekazana informacja o powierzchni PEG jak i wizualizacja działki wskazywała na występowanie zadrzewień i zakrzaczeń. Dalej wyjaśnił również, iż powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB (Ewidencji Gruntów i Budynków) nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla płatności. Posiłkując się nadto orzecznictwem sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, iż ustalenie rzeczywistej powierzchni gruntów posiadanych i prawidłowo utrzymywanych (uprawianych i ugorowanych) jest warunkiem przyznania płatności. Mając zatem na uwadze treść zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, iż ustalona przez organ I instancji powierzchnia uprawniająca do dopłaty, dokonana została prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy, a uzyskany wynik nie stwarzał podstaw do kwestionowania go jako uzyskanego z pominięciem innych dowodów. Dokonując natomiast uzupełnienia uzasadnienia decyzji organu I instancji tj. uzasadniając swoją decyzję zgodnie z wymogami, organ odwoławczy odniósł się w tym zakresie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 4 października 1999 r. (I SA/Ka 136/98) wskazując, iż organ II instancji może jednocześnie utrzymać w mocy decyzję oraz naprawić (sanować) wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji. W skardze z dnia ... grudnia 2012 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 75 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) zwanej dalej: "k.p.a.". W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o nieaktualny stan faktyczny, za co nie powinien ponosić odpowiedzialności. Nadto zaznaczył, iż o zmianie w zagospodarowanym terenie informował już w 2011 r., gdzie w zmianie do wniosku o przyznanie płatności z dnia ....05.2011 r. zaznaczył rubrykę "zmiana do wniosku", co ewidentnie wskazywało na zmiany w stosunku do dotychczasowego stanu z wnioskiem złożonym niecałe dwa miesiące wcześniej tj. dnia ....03.2011 r. Jak dalej wyjaśnił w treści zmienionego wniosku z dnia ....05.2011 r. wpisał zaistniałe zmiany tj. na działce o nr ... w rubryce określającej grupę upraw zadeklarował powierzchnię o wielkości ... ha podczas gdy we wniosku z dnia ....03.2010 r. na działce o nr ... w rubryce określającej grupę upraw zadeklarował powierzchnię o wielkości ... ha. W ocenie skarżącego organy administracji publicznej działały w przedmiotowej sprawie bez wykazania woli poznania stanu faktycznego oraz w sposób biurokratyczny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie wskazując, iż wydana w sprawie decyzja jest zgodna z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa oraz z aktualnym stanem faktycznym. W dniu ....02.2013 r. skarżący nadesłał do Sądu decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w W. z dnia ....01.2013 r., nr ..., której treść rozstrzygnięcia ma, w ocenie skarżącego, potwierdzać podnoszone przez niego argumenty i która jest bezpośrednio związana z obecnie toczącą się sprawą przed Sądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż tryb i zasady przyznawania rolnikom pomocy finansowej w ramach działania wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem ONW. Rozporządzenie ONW zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W zakresie spełnienia warunków przyznania płatności, na podstawie art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, określone w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 316 z 2.12.2009, s. 1) dalej: rozporządzenie nr 1122/2009. Zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U WE L 30 z 31.01.2009, s. 16) system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Uwzględniając zalecenia Komisji Europejskiej ARiMR podjęła decyzję o wykorzystaniu do wyznaczania powierzchni referencyjnych działek rolnych kwalifikujących się do płatności powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) wyznaczonej w oparciu o ortofotomapę. Powierzchnia PEG wyznaczana jest na podstawie pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na obrazie ortofotomapy w granicach działki ewidencyjnej. Powierzchnia PEG stanowi powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą łączną powierzchnię użytków rolnych, a wyznaczana jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a terenami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska mieszkalne itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Podczas kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2012 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. dokonał w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 określenia powierzchni uprawnionej do płatności odnośnie działki rolnej o identyfikatorze: "C/C1" o powierzchni deklarowanej ... ha zlokalizowanej na działce ewidencyjnej o numerze 133 stwierdzając powierzchnię PEG ... ha. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzono różnicę wynoszącą 17,1946% między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku, która wynosiła ... ha, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej. Należy zauważyć, iż stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a także tych przepisów postępowania administracyjnego, które zobowiązują organ do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pomimo zakwestionowania przez stronę wyników kontroli administracyjnej, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje na to, iż przy jego wydawaniu oparto się wyłącznie na przeprowadzonej kontroli administracyjnej, przyjmując, iż jej wyniki są prawidłowe i uzasadniają zastosowanie sankcji w postaci zmniejszenia płatności. W ocenie Sądu, ustalenia dokonane przez organ nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że wniosek zawierał błędne dane, a jedynie takie ustalenia uzasadniały dokonanie zmniejszeń w przyznanych płatnościach. Treść decyzji, jak i akta sprawy wskazują, iż organy orzekające w sprawie nie tylko nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego, ale także wybiórczo zastosowały w sprawie przepisy unijne, pomijając te, które chronią prawa strony tego postępowania, tj. wnioskodawcy. Należy wskazać, iż stosownie do art. 20 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzenia kontroli działek rolnych na miejscu. Należy zauważyć, iż skarżący wyjaśnił, że o zmianie w dotychczasowym zagospodarowaniu spornej działki poinformował już w 2011 r. w zmianie do wniosku o przyznanie płatności z ... maja 2011 r. Skarżący wskazał, iż płatności na rok 2011 zostały mu przyznane z uwzględnieniem powyższej zmiany. Zaznaczył również, że podczas składania wniosku na rok 2012 został poinformowany, że ARiMR podejmie dalsze niezbędne czynności w celu zaktualizowania wskazanych przez niego, zarówno we wniosku, jak i na mapce, zmian. Dodatkowo skarżący w piśmie procesowym z ... lutego 2013 r. powołał się na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z ... stycznia 2013 r. uchylającą decyzję w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, w której uzasadnieniu wskazano, iż wątpliwości budzi ustalona w wyniku kontroli administracyjnej powierzchnia działki rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr ..., bowiem organ I instancji dokonał wykluczenia powierzchni bez ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego istniejącego na gruncie (k. ...-... akt sądowych). W ocenie Sądu, powyższe wskazuje, iż organ odwoławczy w trakcie prowadzonego postępowania naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez ten sam organ, na tle tego samego stanu faktycznego i prawnego, bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem przepisów art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownie prowadzonym przez organ II instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.