V SA/Wa 2963/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Asesor WSA - Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2009 r. sprawy ze skargi F. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych; I. Uchyla zaskarżoną decyzję. II. Zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz F. G. kwotę 200 (dwustu) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu 8.09.2006 r. F. G. złożył wniosek o przyznanie za rok 2006 płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na innego producenta. Załączono jednocześnie akt notarialny, rep. A nr [...] z dnia [...].9.2006r., z którego wynika, iż K. G. i E.Z. G. darowali w/w działki ewidencyjne o numerach [...] i [...]. 2. W dniu 9.10.2006r. F. G. złożył korektę wniosku wskazując dodatkowo działkę o nr 85. 3. W dniu [...].02.2007r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. odmówił F. G. przyznania tych płatności (podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 3 i 4 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych - Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). W motywach decyzji wskazano, że zasadniczą podstawą wydania decyzji negatywnej było to, że nie nastąpiło przeniesienie całego gospodarstwa rolnego. 4. Od tej decyzji odwołanie wniósł F. G. załączając "umowę przeniesienia gospodarstwa rolnego" z tej samej daty co akt notarialny, zawartą między F. G., a K. G. mocą której ten ostatni przekazał synowi "posiadanie całego przedmiotowego gospodarstwa rolnego" składającego się z działek o numerach [...] i [...] o pow. 9,59 ha oraz [...] i [...] o pow. 0,6 ha. 5. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...].10.2007 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. 6. W efekcie złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił akt administracyjny wskazany w pkt 5 uzasadnienia. W motywach wskazał na potrzebę należytego poszanowania dyrektyw zawartych w art. 7,77 i 138 k.p.a. Sąd nałożył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego oraz zalecił wyczerpującą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zwrócono też uwagę na potrzebę sporządzenia decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., a także w myśl zaleceń wskazujących w motywach wyroku. 7. Wykonując te zlecenia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego decyzję z dnia [...].09.2008 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...].02.2007 r. W motywach wskazał, że sprawę uzupełniono o akta związane z wnioskiem K. G. o przyznanie reszty strukturalnej, z których wynika, iż zadeklarowano tam również jedynie częściowe przekazanie następcy gospodarstwa rolnego postaci następujących działek ewidencyjnych: [...] ( którą później - tj. wnioskiem z dnia 8.09.2006r. - G. wyłączył) i [...]. Analiza tych dokumentów pozwoliła ustalić, że nie został spełniony warunek przekazanie całego gospodarstwa rolnego, a więc wszystkich użytków rolnych, będących zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich własności. 8. Skargę na powyższą decyzję - żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania - wniósł F. G. zarzucając jej: a) naruszenie prawa materialnego, poprzez uznanie, iż "umowa przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego" nie jest " inną umową" w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru; b) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, polegający na uznaniu, że K. G. nie przekazał posiadania swojego gospodarstwa F. G. w całości, podczas gdy z umowy z dnia [...].9.2006r. wynika, ze przekazanie gospodarstwa rolnego dotyczyło wszystkich działek; c) naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść wydanej decyzji, polegające na naruszeniu przepisu art. 77 § 1 k.p.a., przez nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, a przede wszystkim uzupełnienia materiału dowodowego, do czego organ był zobowiązany zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008r. mającego na celu ustalenie czy nastąpiło faktycznie przekazanie gospodarstwa rolnego. 9. W motywach wskazano, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR został zobowiązany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, a w szczególności do rzetelnej analizy "umowy przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego" zawartej między K. G. i F. G.. Organ ten dokonał jedynie pobieżnej analizy w/w umowy, albowiem uznał, iż umowa jest sprzeczna z aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] września 2006r. Wnikliwa analiza obu w/w dokumentów - zdaniem skarżącego- pozwala stwierdzić, iż takiej sprzeczności nie ma: jeden dokument został sporządzony w formie aktu notarialnego, drugi w zwykłej formie pisemnej. Skarżący zauważył, że posiadanie jest stanem faktycznym władania rzeczą i jego przeniesienie nie wymaga szczególnej formy. Należy wskazać, że data przekazania w umowie jest zbieżna z datą aktu notarialnego, co pozwala na uznanie, iż w tym dniu nastąpiło całkowite przekazanie posiadania gospodarstwa rolnego przez K. G. synowi. Skarżący zauważył, że umowa darowizny sporządzona w formie aktu notarialnego przeniosła między stronami własność i posiadanie części działek K. G., natomiast umowa przekazania posiadania przeniosła jedynie samo posiadanie i nie dotyczyła prawa własności. Takie sformułowanie obu umów zgodne jest z zasadą swobody umów obowiązującą w polskim systemie prawnym. Zdaniem skarżącego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR winien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ja organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ponieważ nie zebrano należycie materiału dowodowego. Zarówno organ I jak i II instancji nie ustaliły charakteru umowy przekazania gospodarstwa rolnego, czemu służyć mogła np. wizja przeprowadzona na gruncie skarżącego po dniu [...] września 2006r. i ewentualnie uzupełniające przesłuchanie stron lub świadków - sąsiadów skarżącego, na okoliczność faktycznego posiadania przedmiotowych działek. 10. W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji rozstrzyga o granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tą ocenę. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności. V. Uwzględniając treść wyroku WSA w Warszawie, o którym wyżej była mowa, trzeba stwierdzić, iż Organ II instancji nie wykonał tam wskazanych zaleceń. Załączenie do akt sprawy dokumentów o przyznanie renty strukturalnej niczego nie wyjaśniło, albowiem wnioski o jej przyznanie (z dnia 17.03 i 8.09. 2006 r.) obejmują działki o numerach: [...] wskazane w akcie notarialnym, który to dokument również załączono. W tych aktach brak jest natomiast informacji, kiedy "umowa przeniesienia gospodarstwa rolnego" została sporządzona. Na tę okoliczność koniecznie trzeba przesłuchać obu kontrahentów umowy, a także ustalić dlaczego jej treści nie ujawniono dołączając do toczących się postępowań w przedmiocie płatności bezpośrednich oraz przyznania renty strukturalnej załączając jedynie akt notarialny. VI. Oceniając zaskarżony akt administracyjny stwierdzić należy, że ewidentnie narusza on prawo. Na wstępie zaś zaznaczyć trzeba, że Sąd podziela całkowicie tezę zaprezentowaną w uzasadnieniach skargi, iż w systemie prawa cywilnego obowiązuje zasada swobody zawierania umów. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem skarżącego, iż umowy zawarte w aktach sprawy administracyjnej pozostają ze sobą w łączności; w istotnym fragmencie są ze sobą sprzeczne i to koniecznie należy wyjaśnić w toku uzupełniającego postępowania administracyjnego Tak więc zgodnie z § 3 aktu notarialnego z dnia [...].09.2006r. wynika, że małżonkowie K. G. i E.Z. G. darowali gospodarstwo rolne, na które składały się działki oznaczone numerami: [...]. W § 7 wskazano, że na podstawie tej umowy w/w przekazali synowi wszystkie użytki rolne wchodzące w skład ich gospodarstwa rolnego, z wyjątkiem działki leśnej położonej we wsi D. To zapewnienie kłóci się z treścią "umowy przeniesienia gospodarstwa rolnego" z tego samego dnia, mocą której K. G. przekazał posiadanie gospodarstwa rolnego (składającego się z działek oznaczonych numerami [...] i [...] oraz [...] i [...]) na rzecz F. G. VII. Organ II instancji trafnie też dostrzegł, że budzić zdziwienie musi fakt, iż "umowa przeniesienia gospodarstwa rolnego" dołączono dopiero do odwołania. Zdaniem Sądu ujawnienie tej umowy było możliwe i konieczne już w momencie złożenia np. korekty wniosku w dniu 9.10.2006r. Kwestia ta również winna być przedmiotem przesłuchania osoby składającej wniosek. VIII. Taką konstatację uzasadnia fakt, iż w aktach o przyznanie renty strukturalnej również nie załączono "umowy o przyznanie gospodarstwa rolnego". Mało tego, wskazane tam nieruchomości nie obejmują działek o numerach [...] i [...] (vide zestawienie stanowiące integralną część wniosku z dnia 8.09.2006r.), co jest sprzeczne z treścią punktu 5 pouczenia do postanowienia nr 172 Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...].04.2006r. w sprawie spełnienia przez K. G. wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej ( jest o tym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). IX. Reasumując, w żadnym z tych postępowań (tj. ani w kwestii płatności, ani w przedmiocie renty strukturalnej)nie ujawniono przy ich wszczęciu "umowy przeniesienia gospodarstwa rolnego". Załączono natomiast - do obu postępowań - akt notarialny, co oznaczać może również to, że umowa ta wówczas nie istniała. Wielce prawdopodobne jest, że sporządzono ją w momencie, kiedy zapadła decyzja I-szo instancyjna wskazująca na to, iż nie nastąpiło przeniesienie całości gospodarstwa rolnego. Dokument ten mógł mieć - zdaniem Sądu - za cel uchronienie F. G. przed przykrymi konsekwencjami (w zakresie odmowy przyznania dopłat) związanymi z faktem, że rodzice nie przekazali całego gospodarstwa rolnego. Wyeliminowanie takiej ewentualności (bądź jej potwierdzenie) będzie możliwe tylko poprzez bezpośrednie przesłuchanie kontrahentów tej umowy. X. Przeprowadzenie tych czynności umożliwi ustalenie rzeczywistej daty zawarcia "umowy przeniesienia gospodarstwa rolnego". Organ II instancji operuje wprawdzie pojęciem "daty pewnej" lecz jej nie ustala. Sąd zaś zgadza się z poglądem zawartym w zaskarżonej decyzji, że "Data pewna w niniejszej sprawie jest niezbędna do ustalenia czy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego został złożony zgodnie z art. 4 § 1 ustawy z dnia 18.12.2003r. o płatnościach (...), a więc w terminie 14 dni od dnia przeniesienia gospodarstwa rolnego" vide str. 4 in fine. Ustalenie tego poprzez przesłuchanie kontrahentów umożliwi ocenić, czy Organ może zaakceptować rozstrzygnięcie wydane przez Organ I instancji w świetle powołanego wyżej przepisu. XI. Mając na uwadze potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie należało - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c), 200 p.p.s.a. - orzec jak w sentencji wyroku.