V SA/Wa 2966/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011r. sprawy ze skargi P.S.A. Spółka komandytowo-akcyjna w S. na informację Ministra Rozwoju R egionalnego z dnia ... grudnia 2010 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę 1.1. "P." Spółka Akcyjna (przekształcona w trakcie oceny wniosku w P. S.A" Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w S. – dalej: skarżąca lub spółka) złożyła w dniu ... maja 2010 r. w Ministerstwie Gospodarki jako Instytucji Pośredniczącej wniosek o dofinansowanie projektu "...". Przedmiotowy projekt złożony został w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (dalej: PO IiŚ), Oś priorytetowa IX Infrastruktura energetyczna przyjazne środowisku i efektywność energetyczna, Działanie 9.4. wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych. W piśmie z dnia ... sierpnia 2010 r. Ministerstwa Gospodarki spółka została poinformowana, że wniosek nie przeszedł pozytywnej oceny formalnej z uwagi na to, że nie spełnia kryterium nr 7 "zgodność z programem operacyjnym infrastruktura i środowisko", bowiem pkt 12 opisu działania 9.4. POIiŚ stanowi, iż "wsparciem zostaną objęte projekty dotyczące budowy lub zwiększenia mocy jednostek wytwarzania energii elektrycznej wykorzystujących energię wiatru, wody w małych elektrowniach wodnych do 10 MW, biogazu i biomasy albo projekty dotyczące budowy lub zwiększenia mocy jednostek wytwarzania ciepła przy wykorzystaniu energii geotermalnej lub słonecznej", a więc dofinansowaniu podlega tylko produkcja ciepła z wykorzystaniem energii słonecznej". 1.2. W powyższym piśmie zawarto pouczenie o prawie do złożenia w terminie 14 dni protestu i spółka taki protest złożyła. W proteście zarzuciła, że projekty wykorzystujące zjawisko ... do uzyskiwania energii elektrycznej z energii słonecznej mogą korzystać z dofinansowania gwarantowanego z POIiŚ. Taki pogląd wywodziła z rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r, z art. 87 i 88 Traktatu, i rozporządzenia rady nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, na podstawie których przyjęto Strategiczne Wytyczne Wspólnoty (SWW) określające ramy dla interwencji funduszy w latach 2007-2013. W oparciu o te SWW zostały przygotowane Narodowe Strategiczne ramy Odniesienia (NSRO). W SWW w pkt. 1.1.2. ujęte zaś zostało "wspieranie rozwoju i wykorzystania technologii opartych na odnawialnych i alternatywnych źródłach energii (takich jak wiatr, słońce, biomasa). Spółka nie kwestionuje, że w opisie i uzasadnieniu osi priorytetowej IX nie ujęto wytwarzania energii elektrycznej przy wykorzystaniu energii słońca, co stanowi powielenie treści rozporządzenia Ministra Gospodarki z 3 lutego 2009 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej na inwestycje w zakresie budowy lub rozbudowy jednostek wytwarzających energie elektryczna lub ciepło z odnawialnych źródeł energii (Dz. U. Nr 21 poz. 112 – dalej: rozporządzenie z 3 lutego 2009) Zdaniem skarżącej to rozporządzenie wydane zostało poza granicami delegacji ustawowej, to jest art. 21 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. 1.3. Pismem z ... października 2010 r. Ministerstwo Gospodarki poinformowało spółkę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Stwierdzono, że Instytucja Pośrednicząca dokonała oceny w zgodzie z dokumentami programowymi w zakresie wdrażania PO IiŚ, jak również zgodnie z Regulaminem Konkursu Instytucji Organizującej Konkurs czyli Instytucji Pośredniczącej Organ nie zgodził się też ze stanowiskiem spółki odnośnie niezasadności stosowania rozporządzenia z 3 lutego 2009 r. ze względu na jego wydanie poza kompetencją ustawowa. 1.4. Od w/w rozstrzygnięcia spółka wniosła odwołanie do Ministra Rozwoju regionalnego. Powtórzyła w istocie swoje stanowisko zawarte w proteście dotyczące kwestionowania legalności rozporządzenia z 3 lutego 2009 r. Skarżąca powołała się na ustawę z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, która to ustawę należy jej zdaniem stosować jako spełniającą warunki postawione w art. 21 ust. 1 u.z.p.p.r. Skoro zaś należy stosować tę ustawę, to zgodnie z jej art. 70 ust. 2 wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 22 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia programu pomocowego w zakresie regionalnej pomocy publicznej na niektóre inwestycje w ochronie środowiska, odnoszące się do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnotowym rynkiem w zastosowaniu. Rozporządzenie Rady Ministrów wskazuje wprost w § 2 ust. 4 zastosowanie ogniw fotowoltaicznych jako inwestycję, która może korzystać z pomocy publicznej ze środków unijnych. Spółka zarzuciła, że Instytucja Pośrednicząca rozpoznając protest odnośnie zarzutów niezasadności stosowania rozporządzenia Ministra Gospodarki z 2 lutego 2009 r. dokonała prostego zaprzeczenia argumentom spółki, nie przedstawiając uzasadnienia 2. W piśmie z ... grudnia 2010 r. (doręczonym skarżącej 13 grudnia 2010) Minister Rozwoju Regionalnego wydanym na podstawie art. 30b ust 4 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz, U. 2009 Nr 84 poz. 712 ze zm. – dalej u.z.p.p.r.) rozpatrzył odwołanie negatywnie. Organ podniósł, że jest bezspornym, że projekt dotyczy produkcji energii elektrycznej z wykorzystaniem energii słonecznej, a przedmiotowym programem dofinansowania objęte są tylko projekty dotyczące produkcji energii cieplnej z wykorzystaniem energii słonecznej, dlatego też ocena co do niespełnienia kryterium formalnego nr 7 została dokonana prawidłowo. Co do zarzutów wydania rozporządzenia z 3 lutego 2009 r. poza granicami delegacji ustawowej, z czego miałaby wynikać niemożność uznania przedmiotowego projektu za nie kwalifikujący się do dofinansowania, organ wskazał, że wniosek o dofinansowanie podlega ocenie w zakresie zgodności z kryteriami wyboru projektów przyjętymi dla danego programu operacyjnego, a nie zgodności z aktami prawnymi stanowiącymi podstawę do przyjęcia konkretnych założeń programowych Za niezasadny uznał też organ zarzut niezgodności opisu działania 9.4 z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, albowiem opis działania stanowiący podstawę do oceny zgodności złożonego wniosku z kryterium formalnym nr 7 odzwierciedla jedynie rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 3 lutego 2009 r., a tych instytucja oceniająca wniosek nie może kwestionować. Organ zwrócił też uwagę, że spółka na etapie przygotowania do złożenia wniosku o dofinansowania miała możliwość zapoznania się z dokumentami programowymi oraz kryteriami wyboru projektu i już na tym etapie mogła rozważyć zasadność starania się o dofinansowanie swojego projektu, skoro nie mieścił się on w zakresie objętym finansowaniem 3. W dniu 27 grudnia 2010 r. /data nadania pocztowego/ skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wynik procedury odwoławczej i wynik oceny projektu zawarty w piśmie z dnia ... grudnia 2010r. W skardze wniosła o jej uwzględnienie i stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą w tej sprawie instytucję pośredniczącą – Ministra Gospodarki, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze pełnomocnik skarżącej powtórzyła argumentację dotycząca możliwość korzystania z finansowania gwarantowanego z PO IiŚ przez projekty wykorzystujące zjawisko ... do uzyskiwania energii elektrycznej. Jej zdaniem Unia daje wskazówki odnosi zawartości poszczególnych programów, ale nie determinuje ich szczegółowej treści. Powtarza argumentacje dotyczącą wydania rozporządzenia z 3 lutego 2009 r. poza granicami delegacji ustawowej. Dodatkowo skarżąca podniosła dwa zarzuty uchybień formalnych: a) podpisanie negatywnej oceny z ... sierpnia 2010 r. przez naczelnika wydziału ..., podczas gdy pismo w nagłówku sygnowane jest przez Ministerstwo Gospodarki Departament Funduszy Europejskich, nie jest zatem wiadomo, jaki wydział reprezentuje ... i czy jest upoważniony do podpisywania pism przedmiotowego rodzaju zgodnie z przepisami regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Gospodarki, b) brak jasności co do tego, czy dyrektor ... była w dniu ... października 2010 r. upoważniona przez ministra do podpisywania jakichkolwiek pism w ramach działania departamentu, bo z regulaminu organizacyjnego ministerstwa wynika upoważnienie dyrektora departamentu do reprezentacji ministerstwa, a nie organu jakim jest minister, c) rozstrzygniecie w przedmiocie odwołania z ... grudnia 2010 r. opieczętowane pieczątka imienna dyrektora departamentu ... nie jest podpisane, gdyż parafka widniejąca na piśmie nie może być utożsamiana z podpisem. 4. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko odnoście zasadności dokonanej oceny formalnej. Odnosząc się do zarzutów formalnych organ wskazał, że do przedmiotowego postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. zgodnie z art. 37 u.z.p.p.r., natomiast forma pisemna została zachowana zgodnie z wymogami art. 78 ust. 1 Kodeksu cywilnego. Nie zgodził się z zarzutem braku podpisu na piśmie z ... grudnia 2010 r., gdyż podpis został wykonany własnoręcznie na imiennej pieczęci identyfikującej osobę podpisującą. Dołączono kopię pisemnego upoważnienia Ministra dla Pani ... z ... lipca 2009 r. upoważniającą ja do rozpatrywania środków odwoławczych w ramach PO IiŚ i wydawania w tym przedmiocie rozstrzygnięć. Skarżąca wniosła też, aby na użytek przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził niezgodność rozporządzenia Ministra Gospodarki z 3 lutego 2009 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest oczywiście nieuzasadniona 5.1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).W przepisach art. 30c-30d ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego w zakresie, czy ocena konkretnego projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem. naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych i NSA zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Pomimo wątpliwości i rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, podzielić należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sprawdzając, czy przy dokonywaniu tej oceny nie doszło do naruszenia przepisów prawa Sąd musi uwzględnić przede wszystkim treści przepisów prawnych i dokumentów, wg których należało dokonać zgłoszenia projektu do konkursu. Dopiero analiza ich treści pozwoli na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia i zachowania procedur prowadzących do jego wydania. W kontekście powyższych rozważań, badając legalność ponownej oceny wniosku Sąd uznał skargę za pozbawioną jakichkolwiek podstaw. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w świetle przedstawionych wyżej ram prawnych tego typu sprawy, badanie zgodności z Konstytucją rozporządzenia Ministra Gospodarki z 3 lutego 2009 r. wykracza poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak trafnie wskazał organ, wniosek o dofinansowanie podlega ocenie w zakresie zgodności z kryteriami wyboru projektów przyjętymi dla danego programu operacyjnego, a nie zgodności z aktami prawnymi stanowiącymi podstawę do przyjęcia konkretnych założeń programowych. Badanie tej zgodności z aktami prawnymi wykracza poza kompetencje instytucji oceniających, a tym samym nie może być przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodności z prawem oceny projektu. Nie jest nawet kwestionowane przez skarżącą, że jej wniosek nie był zgodny z kryterium nr 7, gdyż obejmował zakres działalności nie objętej finansowaniem w ramach przedmiotowego programu. Dlatego też nie sposób doszukać się wadliwości prawnej w ocenie niespełnienia przez projekt skarżącej kryterium formalnego nr 7. Bezpodstawne są zarzuty formalne skargi. W sprawie w myśl art. 37 ustawy z.p.p.r. wyłączone jest stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie organu nie nosi znamion decyzji. Jest nim ocena projektu. Pisma z ... sierpnia 2010 r. i ... października 2010 r. były pismami ministerstwa, a nie ministra jako organu, dla spełnienia przez nie wymogu prawidłowości w procesie oceny wniosku wystarczające było zachowanie formy pisemnej, a to jest niekwestionowane, że taką formę miały w wyniku ich odręcznego podpisania z użyciem pieczątek imiennych dostatecznie identyfikujących osoby podpisujące. Nie ma przy tym znaczenia kwestia czytelności czy też nieczytelności tych podpisów, skoro ze względu na użyte pieczątki wiadomym jest, kto te podpisy wykonał. Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie są znane przepisy prawa mające w tej sprawie zastosowanie, które określałyby wymóg czytelności podpisu czy też wprowadzały gradację nieczytelności podpisów z podziałem na przykład na "parafki" i zwykłe podpisy nieczytelne. Autorka skargi też takich przepisów nie wskazuje, nie powołuje się też na prawne usytuowanie użytego przez nią określenia "parafka", które odróżniałoby "parafkę" od podpisu. Jak słusznie zauważył organ, gdyby podzielić argumentację skarżącej co do braku nadania waloru podpisu podpisowi nieczytelnemu, to jej skarga powinna zostać z tych przyczyn odrzucona, bowiem widniejący pod nią podpis jest również nieczytelny i tylko naturalne zaufanie Sądu do profesjonalnych prawników nakazuje tę "parafkę" uznać za podpis pełnomocnika skarżącej. Kwestia umocowania Pani ... do podpisania rozstrzygnięcia z ... grudnia 2010 r. została dostatecznie wyjaśniona dołączonym do odpowiedzi na skargę upoważnieniem. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń mających zastosowanie przepisów prawa, w szczególności przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które to naruszenia mogłyby stanowić o uznaniu przeprowadzonej oceny za przeprowadzoną w sposób naruszający prawo. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego i na podstawie art. 30 c ust 3 pkt 2 ustawy z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku