V SA/Wa 2971/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. uchyla decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Pismem z 30 czerwca 2007 r. I. S. zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o umorzenie powstałego zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rentowych, powołując się na bardzo trudną sytuację finansową i zdrowotną w jakiej się znajduje. Wskazała, że nie posiada żadnych oszczędności, całe gospodarstwo przepisała na córkę i zięcia, a jej jedynym źródłem utrzymania jest renta rodzinna w wysokości 533,41 złotych. Do wniosku załączyła dokumentację medyczną świadczącą o jej stanie zdrowia oraz zaświadczenie lekarskie stwierdzające, że jest przewlekle chora, wymaga stałego leczenia, a orientacyjny koszt leków wynosi 200 złotych miesięcznie. Ponadto wskazała, iż wniosek o umorzenie zadłużenia związany jest z decyzją KRUS z dnia [...] marca 2006r., którą organ zażądał od niej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia tj. części uzupełniającej renty inwalidzkiej rolniczej za okres od [...].09.2004r. do [...].01.2006r. w kwocie [...] złotych z powodu nie powiadomienia, iż dzierżawca gruntów stał się małżonkiem zstępnego w związku z zwarciem związku małżeńskiego z córką zobowiązanej. Po zaliczeniu na poczet nadpłaty kwoty wyrównania [...] złotych do spłaty pozostało [...] złotych. Na skutek wniesionego przez zobowiązaną odwołania od powyższej decyzji Sąd Okręgowy w O. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt IV [...] oddalił odwołanie I. S. od decyzji KRUS Oddział Regionalny w O. z [...] marca 2006 r. Orzeczenie powyższe stało się prawomocne z dniem [...] czerwca 2007r. na skutek oddalenia apelacji zobowiązanej. W toku postępowania organ przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2007 r. wizytację w gospodarstwie płatnika - I. S., z której to czynności sporządzono protokół. Prezes KRUS, po rozpatrzeniu wniosku strony o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...] złotych, decyzją z [...] września 2007 r. w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu podał, że sytuacja materialno-bytowa wnioskodawczyni nie odbiega rażąco od sytuacji materialnej innych świadczeniobiorców KRUS. Ponadto wskazał, iż zasadne jest zastosowanie ulgi w spłacie zadłużenia i rozłożył je na raty po 100,00 złotych miesięcznie. Raty te miały być potrącane począwszy od września 2007r. z przysługującej zobowiązanej renty rodzinnej. Pismem z 24 września 2007 r., wniesionym w terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, I. S. zwróciła się do Prezesa KRUS o pomoc i ponowne rozstrzygnięcie jej sprawy, wnosząc o umorzenie chociaż części zadłużenia. Wskazała, że okres 7 lat spłaty to zbyt długo i z jej chorobami może nie zdążyć ze spłatą. Na wezwanie organu o nadesłanie dokumentów potwierdzających pogorszenie się stanu zdrowia zobowiązanej, I. S. nadesłała Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S., który na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2006r. postanowił zaliczyć ją do [...] stopnia niepełnosprawności. Decyzją z [...] października 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezes KRUS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] września 2007 r. W uzasadnieniu stwierdził, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę decyzji w całości lub w części. Ponadto wskazał, że obecny stan zdrowia zobowiązanej nie stanowi wystarczającej przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Stwierdził również, iż strona jest nadal współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, które może być dodatkowym źródłem dochodu. Decyzja zawiera pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z 29 października 2007r. I. S. poinformowała Prezesa KRUS, iż w dniu [...] czerwca 2007r. darowała swój udział w nieruchomościach córce i w związku z powyższym nie jest już współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, a zatem nie zgadza się z wydaną w stosunku do niej decyzją. Następnie w dniu [...] listopada 2007r. Prezes KRUS wydał jeszcze jedną decyzję, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2007 r. i jednocześnie uchylił decyzję z dnia [...] października 2007r. z powodu formalnego błędu w jej uzasadnieniu. Uzasadnienie decyzji jest identyczne jak decyzji z [...] października 2007r., pomija jedynie zdanie o skarżącej jako współwłaścicielce gospodarstwa rolnego. Na decyzję z dnia [...] listopada 2007r. dłużniczka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniosła, że jej córka po wyroku Sądu Apelacyjnego w B. nie musi zwracać nienależnie pobranej renty rolniczej rodzinnej do KRUS, natomiast ona pomimo tych samych zarzutów zmuszona jest oddać nienależnie pobrane świadczenie. Ponownie podniosła, iż nie posiada żadnych oszczędności, pieniądze ze sprzedaży gruntów oddała synowi, a niewielką kwotę zostawiła sobie na leczenie, które wynosi ok. 200 złotych miesięcznie. Aktualnie nie posiada nic poza rentą rodzinną, która wynosi 453,41 złotych miesięcznie (po potrąceniu przez KRUS kwoty 100 złotych - raty nienależnie pobranego świadczenia), a całe gospodarstwo przepisała na córkę i zięcia. Wskazała, iż w ciągu ośmiu lat przeszła [...] operacje, a także jest po [...] zatorach. Oprócz tego podała, iż ma jeszcze wiele innych dolegliwości. W związku z powyższym podniosła, iż renta z ledwością wystarcza jej na utrzymanie i leki, które musi przyjmować do końca życia. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwana: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2007r. w sposób rażący narusza prawo, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co wymagało wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. Ponadto poprzedzająca ją decyzja ostateczna Prezesa KRUS z dnia [...] października 2007r. wymagała uchylenia, gdyż wbrew obowiązkowi określonemu w art. 107 § 3 k.p.a. nie została należycie uzasadniona. Odnosząc się do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] listopada 2007r. Sąd zauważa, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 k.p.a. Art. 16 § 1 ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Ze sformułowania zdania pierwszego art. 16 § 1 "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne", wynika, iż jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnosić odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygniecie pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3.) ["Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." B. Adamiak J. Borkowski. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004.]. Od reguły ostateczności ustawodawca dopuścił wyjątki i decyzja ostateczna może być wzruszona w następujących przypadkach przewidzianych w k.p.a.: 1) przez uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155, art. 161); 2) przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2). Uchylając decyzję organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy ( art. 151 §1 pkt 2); 3) przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1); 4) przez uchylenie (zmianę) decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Należy jednak podkreślić, iż wyznaczone przez k.p.a. odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady podlegają wykładni ścisłej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w ściśle określonym trybie. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2007r. nastąpiło z pogwałceniem zasady trwałości decyzji ostatecznych. Decyzja ta, zapadła z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., już po wcześniejszym wydaniu w sprawie wniosku I. S. z dnia [...].09.2007r., decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2007r. Jak wynika z akt sprawy intencją było "naprawienie" błędu formalnego popełnionego przy wydawaniu decyzji z dnia [...].10.2007r. i doprowadzenie do właściwego sformułowania uzasadnienia decyzji. Jednak dokonanie takiej korekty, z pominięciem jakiegokolwiek trybu wzruszenia decyzji ostatecznej nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie można również uznać ( pomijając nawet fakt, że w zaskarżonej decyzji powołano się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ), ażeby korekta wcześniej wydanej decyzji ostatecznej nastąpiła w trybie samokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu oraz ugruntowanym orzecznictwem, rozstrzygnięcie wydane w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a może jedynie w całości uwzględniać żądania skarżącego. Celem wprowadzenia tego przepisu było wyeliminowanie zbędnych postępowań sądowoadministracyjnych, dlatego też wydana w tym trybie decyzja winna rozstrzygnąć sprawę co do istoty, nie jest możliwe uwzględnienie skargi w części, bądź nawet uchylenie decyzji celem kontynuowania postępowania administracyjnego. Tym bardziej nie jest możliwe, jak w niniejszej sprawie, uchylenie decyzji w celu doprowadzenia do wydania rozstrzygnięcia formalnie zgodnego z przepisem o charakterze proceduralnym tzn. art. 138 k.p.a. Rozpatrując natomiast kwestię uchylenia decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] października 2007r. Sąd stwierdza, iż decyzja ta, jako naruszająca przepisy procedury administracyjnej w stopniu istotnym, wymagała uchylenia. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Tym samym nie mógł uwzględnić wniosku zawartego w skardze o umorzenie należności. Był natomiast uprawniony do zbadania ostatecznej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie. Stwierdzając zaś, iż decyzja Prezesa Kasy z dnia [...] października 2007r. jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Tym samym sprawa "wróci" do organu administracyjnego celem ponownego jej rozpatrzenia. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 41 a ust 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 25 ze zm.) zwana dalej u.u.s.r., zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części. Z użytego w tym przepisie sformułowania ,,może umorzyć-- wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Niemniej jednak Sąd może badać czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej sprawia, że rozstrzygnięcie Prezesa Kasy nosi cechy dowolności. Warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji administracyjnej jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Dokonane ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. decyzja, obok innych elementów powinna zawierać uzasadnienie faktyczne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, dla których innym dowodom nie dał wiary. Uzasadnienie zarówno decyzji z dnia [...] października 2007r. jak i poprzedzającej ją decyzji nie zawierają żadnych ustaleń faktycznych. Nie przeanalizowano w ogóle możliwości płatniczych skarżącej, nie ustalono struktury jej wydatków, a także nie oceniono czy w sprawie nie występują okoliczność ważnego interesu wnioskodawczyni. Stwierdzono jedynie, że sytuacja materialno-bytowa skarżącej nie odbiega rażąco od sytuacji materialnej innych świadczeniobiorców, a także, że jej obecny stan zdrowia nie stanowi wystarczającej przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Przedstawione akta administracyjne pozwalają Sądowi stwierdzić, że bardziej szczegółowe ustalenia zostały przez organy dokonane (protokół z przeprowadzonej wizytacji w gospodarstwie płatnika z dnia [...] sierpnia 2007r. - karta 88 tom IV akt administracyjnych), nie znalazły się natomiast w uzasadnieniu decyzji, co stanowi znaczące naruszenie przepisów wskazanego wyżej art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji sprawia, że weryfikujący sprawę Sąd nie wie, co było powodem odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Nieuprawnione odstąpienie od analizowania okoliczności podnoszonych przez skarżącą w kontekście zbadania przesłanek przewidzianych w art. 41a ust. 1 u.u.s.r. jako umożliwiających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń czyni rozstrzygnięcie Prezesa Kasy niezrozumiałym i w tym sensie dowolnym. Ponadto należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadanie organu odwoławczego nie sprowadza się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu lub wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ale wymaga ponownego rozpoznania sprawy i nie może ograniczać się do stwierdzenia, że strona nie wskazała nowych okoliczności nie zbadanych przez organ I instancji. Jak wyżej wspomniano, wydawana na podstawie art. 41 a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń jest decyzją o charakterze uznaniowym, co oznacza, że po dokonaniu oceny przesłanek wymienionych w tym przepisie, Prezes KRUS może, a nie musi umorzyć należności. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes KRUS ustali stan faktyczny aktualny w dacie rozpoznawania sprawy i weźmie pod uwagę - zgodnie z art. 41 a ust. 1 u.u.s.r., nie tylko stan finansów funduszy emerytalno-rentowego i składkowego, ale również możliwości płatnicze skarżącej oraz oceni czy w sprawie nie występuje okoliczność ważnego interesu zainteresowanej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej zawartego w skardze, a dotyczącego kwestii odmiennego rozstrzygnięcia przez Sąd Apelacyjny w B. wniosku skarżącej i jej córki o ustalenie istnienia obowiązku zwrotu wypłaconego świadczenia - części uzupełniającej renty rolniczej rodzinnej, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że rozstrzygnięcia zapadają w indywidualnych sprawach, a sądy administracyjne nie mają uprawnień do kwestionowania i wyjaśniania orzeczeń sądów powszechnych. Sąd zauważa jednak, że szczegółowe uzasadnienie stanowiska Sądu Apelacyjnego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie z wniosku J. L. (córki skarżącej) znajduje się w wyroku sygn. akt III [...] Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, natomiast decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] października 2007r. jako naruszającą przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił opierając się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.