V SA/Wa 298/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia kwoty indywidualnej oraz odmowy przyznania rekompensaty oddala skargę. Przedmiotem skargi z dnia 6 lutego 2009 r. wniesionej przez W.P. jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] o odmowie cofnięcia kwoty indywidualnej i przyznania rekompensaty. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] postanowił przyznać W.P. indywidualną kwotę mleczną dla dostawcy hurtowego w wysokości 17.446 kg o reprezentatywnej zawartości tłuszczu 3.91 % równoważnej w gramach 39,1 g/kg. W.P. pismem z dnia 12 września 2008 r. złożył wniosek o przyznanie rekompensaty, wraz z załącznikiem, w którym oświadczył, m.in. iż: - zrzeka się prawa do całości kwoty indywidualnej (KI), począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku kwotowym, w którym złożono wniosek - zobowiązuje się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych, począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku kwotowym, w którym złożono wniosek. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 23c ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2081 ze zm.), Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] odmówił cofnięcia kwoty indywidualnej oraz odmówił przyznania rekompensaty. W uzasadnieniu wskazał m.in., iż w roku kwotowym 2008/2009 suma środków zgłoszona przez Dyrektorów Oddziałów Terenowych Agencji Rynku Rolnego (OT ARR) jako zapotrzebowanie na środki przeznaczone na wypłatę rekompensat przekroczyła kwotę środków przeznaczoną z budżetu państwa na ten cel, dlatego też zaistniała konieczność zastosowania współczynnika redukcji. Organ wyjaśnił, iż w konsekwencji ww. wniosek W.P. pomimo spełnienia wszelkich wymogów formalnych nie może zostać uwzględniony z uwagi na zastosowany współczynnik redukcji wynikający z faktu, iż zapotrzebowanie na środki finansowe przewyższa kwotę środków budżetowych przeznaczonych na wypłatę rekompensat. Od ww. decyzji W.P. pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. złożył odwołanie, wnosząc przy tym o uchylenie decyzji organu I instancji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 23 c, art. 23a i art. 23d ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie odwołującego wydanie decyzji odbierającej prawo do rekompensaty w oparciu o ww. przepisy prawa jest niedopuszczalne, bowiem użyty w ww. ustawie zwrot "przyznaje się" rodzi po stronie Państwa obowiązek przyznania rekompensaty. W.P. podkreślił, iż przyznanie z jednej strony prawa do rekompensaty i jego odebranie z drugiej mimo spełnienia wszystkich wymogów ustawowych, prowadzi do pogwałcenie konstytucyjnej zasady równego traktowania (art. 32 konstytucji RP). Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołując się na art. 23d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005r. Nr 244, poz. 2081, ze zm.), wskazał, iż w przypadku zastosowania redukcji wnioski producentów rozpatrywane są do momentu, kiedy mogą być uwzględnione w całości, przy czym w pierwszej kolejności rozpatrywane są wnioski z najmniejszymi kwotami indywidualnymi w poszczególnych oddziałach terenowych Agencji. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 12 grudnia 2008 r., organ administracyjny II instancji wskazał, iż tryb postępowania w przypadku, gdy kwota środków finansowych przeznaczona z budżetu państwa na przyznanie rekompensat jest mniejsza niż zapotrzebowanie na te środki zgłoszone przez dyrektorów OT ARR został wyraźnie określony w przepisie art. 23 d ust. 4 i 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, wobec czego organ I instancji był zobligowany do jego zastosowania i wydania decyzji o odmowie cofnięcia kwoty indywidualnej i odmowie przyznania rekompensaty. Zdaniem organu niezasadny jest zatem zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, gdyż decyzja w przedmiocie odmowy przyznania rekompensaty została wydana w oparciu o wyraźne i precyzyjne przepisy prawa materialnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. W.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż zaskarżona decyzja narusza art. 23 a, 23c ust. 1 i 23d ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazał m. in., iż wnikliwa ocena prawna powołanych przez organy administracyjne przepisów ustawy o rynku mleka i przetworów mlecznych daje podstawę do stwierdzenia, iż wydanie decyzji o odmowie cofnięcia kwoty indywidualnej i odmowie przyznania rekompensaty na podstawie przepisu art. 23 c ww. ustawy, który w istocie dotyczy sytuacji odwrotnej tj. cofnięcia indywidualnej ilości referencyjnej i przyznania rekompensaty, uznać należy za błędne. W ocenie skarżącego ww. przepis art. 23 c został niewłaściwie zastosowany, nie może być bowiem zastosowany w drodze analogii z uwagi na brak przepisu stanowiącego podstawę do wydania decyzji negatywnej w przedmiocie przyznania rekompensaty. Podkreślił, iż przepis ten dotyczy sytuacji cofnięcia indywidualnej ilości referencyjnej i przyznania rekompensaty, o której mowa w art. 23 a ust. 1 ustawy o rynku mleka i przetworów mlecznych, tj. sytuacji przeciwstawnej, odwrotnej, a zatem przepis ten nie może być zastosowany w drodze analogii. Skarżący podniósł również, iż w jego ocenie użyty w ww. ustawie zwrot: "przyznaje się" rodzi obowiązek przyznania rekompensaty w przypadku spełnienia wymogów formalnych, natomiast odmienna wykładnia ww. art. 23 a jest niedopuszczalna. Zdaniem Skarżącego organ administracyjny I instancji winien zatem z uwagi na art. 23 a ww. ustawy wydać w oparciu o art. 23 c tejże ustawy decyzję pozytywną i zgłosić zapotrzebowania na dodatkowe środki z budżetu państwa na wypłatę rekompensaty. Skarżący zarzucił także, iż przedstawiona przez organy administracyjne wykładnia prawa narusza konstytucyjną zasadę równości, powołał przy tym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, na potwierdzenie, iż Sądy (także organy) są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisów ustawy, które są sprzeczne z konstytucję. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Agencji Rynku Rolnego podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zdaniem Sądu, zaskarżona skargą decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zapadły po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i w wyniku prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dokonując oceny przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż Skarżący na mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] z dnia [...] lutego 2004 r. dysponował indywidualną kwotą mleczną dla dostawcy hurtowego w wysokości 17.446 kg. Niespornym jest, iż pismem z dnia 12 września 2008 r. W. P. zrzekł się prawa do przyznanej mu kwoty indywidualnej oraz wniósł o przyznanie rekompensaty. Stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości stron, natomiast istota sporu dotyczy interpretacji regulacji prawnych dotyczących indywidualnej kwoty mlecznej dla dostawcy hurtowego. Skarżący i organy administracyjne obu instancji prezentują bowiem odmienną wykładnię przepisów ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. W ocenie Sądu zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem ustalenie prawidłowej formy trybu postępowania organu w przypadku cofnięcia indywidualnej kwoty mlecznej i wniosku o rekompensatę. Podkreślić jednakże należy, iż przede wszystkim istotna jest tutaj nie tyle kwestia ustalonego trybu – bowiem także w tej kwestii stanowiska stron są tożsame i prawidłowe – co kwestia jego oceny zwłaszcza w kontekście dopuszczalności odmowy uwzględnienia wniosku strony z uwagi na brak środków na wypłatę przedmiotowej rekompensaty. Regulacje prawne dotyczące postępowania organu administracyjnego w ww. zakresie umiejscowione zostały w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (tekst jednolity Dz. U. nr 11 poz. 65 – zwanej dalej także; "o.r.m.ip.m."). Przepis art. 23a ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż dostawcy hurtowemu lub dostawcy bezpośredniemu, który zobowiąże się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz zrzeknie się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej jego własność, przyznaje się z budżetu państwa, na jego wniosek, rekompensatę. W ustępie 2 art. 23a o.r.m.ip.m. określono, iż warunkiem uzyskania przez dostawcę rekompensaty jest: 1) złożenie pisemnego oświadczenia, w którym dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni zrzeka się prawa do całości indywidualnej ilości referencyjnej, ale nie większej niż określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 23b, począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, o którym mowa w art. 23c ust. 4; 2) złożenie pisemnego oświadczenia, w którym dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni zobowiązuje się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, o którym mowa w art. 23c ust. 4; 3) złożenie pisemnego oświadczenia, w którym dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni zobowiązuje się do utrzymywania w gospodarstwie w okresie co najmniej 3 lat począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, o którym mowa w art. 23c ust. 4, pogłowia bydła lub owiec lub kóz w liczbie nie większej niż 1,5 i nie mniejszej niż 0,3 sztuk wyrażonych w dużych jednostkach przeliczeniowych, określonych w przepisach wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.2)), na 1 ha trwałych użytków zielonych lub gruntów ornych z uprawą roślin pastewnych na pasze w plonie głównym; 4) złożenie pisemnego oświadczenia, w którym dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni zobowiązuje się do posiadania w okresie co najmniej 3 lat począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, o którym mowa w art. 23c ust. 4, powierzchni trwałych użytków zielonych lub gruntów ornych z uprawą roślin pastewnych na pasze w plonie głównym nie mniejszej od tej, którą dostawca posiadał w dniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 23c ust. 4; 5) posiadanie w dniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 23c ust. 4, gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, z późn. zm.3)). Jak wynika natomiast z treści przepisu art. 23c ustawy o.r.m.ip.m. decyzję w sprawie cofnięcia indywidualnej ilości referencyjnej, stanowiącej własność dostawcy w dniu wydania decyzji i przyznania rekompensaty wydaje na wniosek dostawcy hurtowego lub bezpośredniego, właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego w terminie do 30 listopada roku kwotowego w którym złożono wniosek. Wniosek o przyznanie rekompensaty składa się natomiast od dnia 1 września do dnia 15 września danego roku kwotowego na formularzu opracowanych przez Agencję. Wszystkie wyżej wymienione warunki formalne przedmiotowego wniosku zostały przez W.P. wypełnione, dlatego też w jego ocenie na mocy ww. przepisu art. 23a gdzie użyto sformułowania: "przyznaje się" obowiązkiem organu administracyjnego było przyznanie mu rekompensaty. Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie ocenił prezentowane przez skarżącego w tym zakresie stanowisko jako błędne z uwagi na treść zastosowanego w sprawie przez organ I instancji przepisu art. 23 d ust. 4 i 5 o.r.m.ip.m. Zgodnie bowiem z brzmieniem ust. 4 i 5 tego przepisu; w przypadku gdy suma środków finansowych, o których mowa w ust. 1 art. 23 d o.r.m.ip.m., jest większa niż kwota środków budżetu państwa przeznaczonych na przyznanie rekompensat, środki finansowe przysługujące poszczególnym dyrektorom oddziałów terenowych na przyznanie rekompensat zostaną zredukowane w stosunku do zgłoszonego zapotrzebowania przy zastosowaniu tego samego współczynnika redukcji ustalonego przez Prezesa Agencji, tak aby zapotrzebowanie było równe kwocie środków budżetowych. Jak wynika natomiast z ust. 5 tego przepisu, wnioski rozpatrywane są do momentu, kiedy mogą być uwzględnione w całości, przy czym w pierwszej kolejności rozpatrywane są wnioski z najmniejszymi indywidualnymi ilościami referencyjnymi, jakie zostaną przekazane do krajowej rezerwy. Nie można zatem uznać, iż postępowanie organu było nieprawidłowe. Podkreślić tutaj należy, iż w roku kwotowym 2008/2009 kwota środków finansowych przeznaczona z budżetu państwa na przyznanie rekompensat jest mniejsza niż zapotrzebowanie na te środki zgłoszone przez dyrektorów OT ARR, dlatego też zasadnie organy administracyjne zgodnie z ww. poleceniem ustawodawcy, w pierwszej kolejności przyznawały rekompensaty wnioskodawcom posiadającym najmniejsze kwoty indywidualne w danym oddziale terenowym. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę ostatni producent, któremu w województwie [...] przyznano rekompensatę posiadał kwotę indywidualną w wysokości 16.965 kg. Dodać tutaj należy, iż oczywistym jest, że w sytuacji ograniczonej ilości środków finansowych na realizację wyznaczonych celów organy administracyjne winny kierować się obiektywnymi kryteriami podziału tych środków. Jednakże w przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie miały nawet możliwości podziału uzyskanych środków w sposób inny niż określony bezpośrednio w przepisie art. 23 d ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, dlatego też zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie została oparta na błędnej wykładni art. 23 a 23c i 23 d ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Ustosunkowując się natomiast do podnoszonych w skardze zarzutów Sąd podzielił stanowisko organu prezentowane w odpowiedzi na skargę. Wskazać tutaj należy, iż zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy są równi wobec prawa, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakichkolwiek przyczyn. Skarżący powołując się na liczne orzecznictwo dotyczące zasady określonej przepisem art. 32 Konstytucji RP, zarzucił, iż organ zastosował wobec niego przepisy prawa materialnego stosując wykładnię, która jest sprzeczna z Konstytucją RP. Zdaniem Skarżącego owa sprzeczność z konstytucyjną zasadą równości polega na przyznawaniu rekompensaty jedynie do momentu posiadanych środków finansowych, co skutkuje przyznaniem rekompensaty tylko niektórym z wnioskodawców, którzy spełnili wszystkie warunki formalne do uzyskania rekompensaty. W ocenie Sądu ww. zarzuty Skarżącego uznać należy, za nieuzasadnione. Jak trafnie bowiem podniesiono w odpowiedzi na skargę, decyzja w przedmiocie odmowy przyznania rekompensaty została wydana w oparciu o wyraźne i precyzyjne przepisy prawa materialnego, natomiast organ, który ją wydał nie dokonał zróżnicowania obywateli ze względu na wysokość posiadanych kwot, a jedynie zastosował normy prawne obowiązujące w przedmiotowym zakresie. Powoływane przez Skarżącego orzeczenia odnoszące się do zasady równego traktowania obywateli, nie miały żadnego znaczenie dla przedmiotowego rozstrzygnięcia, bowiem organy administracyjne działały w sposób dokładnie określony przepisami prawa i nie miały żadnej prawnej możliwości wydania rozstrzygnięcia pozytywnego w oparciu o konstytucyjną zasadę równości. Podkreślić należy, iż zasada ta nie została naruszona zaskarżoną decyzją, bowiem zgodnie z intencją ustawodawcy kwota przeznaczona na przedmiotowe rekompensaty już z założenia została ograniczona planowanym budżetem, a sposób przyznawania ustalonej na ten cel kwoty uregulowany został w ww. ustawie. Nieuzasadniona jest zatem prezentowana przez skarżącego taka wykładnia przepisu art. 23a ust. 1 o.r.m.ip.m. jakoby ustawodawca przesądził, iż każdy wnioskodawca otrzyma przedmiotową rekompensatę. Takiemu rozumieniu przepisu przeczy dalsza treść ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych zwłaszcza art. 23 d ust. 4 i 5. W ocenie Sądu, organ administracyjny wbrew twierdzeniu Skarżącego w przypadku ustalenia niedoboru przyznanej w budżecie kwoty na rekompensaty, nie miał zatem obowiązku wystąpić o zwiększenie środków finansowych na ten cel, bowiem jak już wyżej wskazano w takich okolicznościach organ zobowiązany jest podjąć czynności w trybie art. 23 d ust. 4 i 5 o.r.m.ip.m., co w przedmiotowej sprawie uczynił. W związku z powyższym zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów materialnych poprzez błędną wykładnię nie jest zasadny. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia tych przepisów poprzez niewłaściwe zastosowanie. Jeśli chodzi o przepisy proceduralne, to Sąd także nie doszukał się naruszenia prawa. W tym zakresie poddał ocenie działania organów nie tylko ze względu na naruszenia prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale też dające podstawę do wznowienia postępowania oraz do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.