V SA/Wa 2981/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, , Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz A. A. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 3 listopada 2008 r. (data nadania pocztowego) wniesionej przez A.A. jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] września 2008 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r., nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 29 maja 2008 r. A.A. złożył wniosek do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. We wniosku wskazał m.in. na konieczność sprawowania opieki na chorymi, przebywającymi w Polsce rodzicami. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że cudzoziemiec przebywa nielegalnie na terytorium Rzeczypospolitej, co stanowi obligatoryjną przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, decyzją z [...] września 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję odmawiającą zainteresowanemu udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas znaczony. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2006 r. nr 234, poz. 1694 z późn. zm.), odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. Podkreślono, iż w przypadku zaistnienia okoliczności przewidzianych w powołanym przepisie, organ zobowiązany jest do odmowy udzielenia zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.A. zwrócił się o uchylenie decyzji z [...] września 2008 r. wydanej przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 18 i art. 47 Konstytucji RP, art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi wskazał m. in. na swój zły stan zdrowia i konieczność sprawowania opieki nad chorymi rodzicami. Podkreślił, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony spowoduje, że będzie zmuszony opuścić Polskę, a co za tym idzie, zostanie pozbawiony kontaktu z przyszłą żoną, dzieckiem i rodzicami. Zaznaczył również, iż spełnia przesłanki udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wskazane w art. 53 ust. 1 pkt. 7 i w art. 53a ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia Skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje – stosownie do art.10 k.p.a. – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 §1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. – vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., ISA/Lu 652/97, niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji (vide G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131). W niniejszej sprawie – przed wydaniem decyzji w II instancji – treść art. 10 §1 k.p.a. w ogóle nie miała zastosowania. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art. 10 k.p.a., wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. V. Oceniając – w tym aspekcie – treść pisma z dnia 11 maja 2009 r. (k.39 akt sądowych) stwierdzić wypada, że art. 10 k.p.a. miał zastosowanie jedynie przed Organem I instancji. Twierdzenie: "W ww. aktach znajduje się również wezwanie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców w trybie art. 10 k.p.a. z dnia 8 lipca 2008 r., jednak wezwanie to zostało dokonane w związku z inną sprawą, tzn. ze wznowieniem postępowania w sprawie o wydalenie" nie daje podstaw do uznania, iż na etapie II instancji przepis ten miał zastosowanie. Po pierwsze – zastosowano go w innej sprawie, po drugie – skarżący wniósł odwołanie, co wynika z figurującej na nim daty w miesiąc później (8 sierpnia 2008 r.). VI. Sanując ten brak należy także uwzględnić ustalenia poczynione decyzji Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia [...] września 2009 r. , w uzasadnieniu której stwierdzono, że skarżący pozostaje w związku małżeńskim z H. H., która posiada zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego. Małżonkowie od 2002 r. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i z tej racji brak jest podstaw do wydalenia cudzoziemca. VII. Rozstrzygając wniosek skarżącego należy mieć na uwadze nie tylko treść art. 57 ust.1 pkt 9 powołanej ustawy o cudzoziemcach lecz także treść art. 57 ust. 3 pkt 1 tegoż aktu normatywnego, a także ocenić argumentację podniesioną w odwołaniu i skardze do Sądu. VIII. Uwzględniając powyższe – stosownie do treści art.145 §1 pkt 1 a) i b) oraz art. 200 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.