V SA/Wa 299/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia kwoty indywidualnej oraz odmowy przyznania rekompensaty oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2009 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. z [...] listopada 2008 r. w sprawie odmowy cofnięcia kwoty indywidualnej i odmowie przyznania rekompensaty. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 15 września 2008 r. Z. K. wystąpił do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. o przyznanie rekompensaty. Organ rozpatrując złożony wniosek decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] orzekł o odmowie cofnięcia kwoty indywidualnej i odmowie przyznania rekompensaty powołując się na mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2081 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. podniósł, iż w związku z likwidacją stada krów mlecznych nie ma możliwości wznowienia produkcji i wykorzystania przysługującej kwoty indywidualnej, którą nabył w związku z odziedziczeniem gospodarstwa rolnego poprzez dokonany przez Dyrektora OT ARR w L. w dniu [...] września 2008 r. wpis do rejestru producentów o przejściu prawa do kwoty indywidualnej w wysokości [...] kg o referencyjnej zawartości tłuszczu [...] g/kg. Prezes Agencji Rynku Rolnego rozpatrując złożone odwołanie decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. z [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na art. 23a ust. 1 oraz art. 23d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2081 ze zm.) wskazał, że dostawcy bezpośredniemu, który zobowiąże się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz zrzeknie się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej jego własność, przyznaje się z budżetu państwa, na jego wniosek, rekompensatę. Następnie Dyrektorzy Oddziałów Terenowych Agencji Rynku Rolnego, na podstawie wniosków o rekompensatę złożonych przez producentów zgłaszają do Prezesa Agencji Rynku Rolnego zapotrzebowanie na środki finansowe przeznaczone na przyznanie rekompensat. Wysokość rekompensaty przyznanej producentowi ustala się jako iloczyn stawki rekompensaty określonej dla danego województwa i wielkości kwoty indywidualnej, stanowiącej własność producenta. Stawka rekompensaty dla danego województwa została określona, w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek rekompensat stosowanych dla poszczególnych województw (Dz. U. z 2008 r. Nr 157, poz. 981). Jednocześnie z art. 23d ww. ustawy wynika, że w przypadku, gdy suma środków finansowych, wynikających z zapotrzebowań zgłoszonych przez poszczególnych dyrektorów oddziałów terenowych Agencji, przeznaczonych na przyznanie rekompensat jest większa niż kwota środków budżetu państwa przeznaczonych na przyznanie rekompensat, środki finansowe przysługujące poszczególnym dyrektorom oddziałów terenowych na przyznanie rekompensat zostaną zredukowane. Redukcja zapotrzebowania jest realizowana przy zastosowaniu tego samego współczynnika ustalonego przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego, w taki sposób aby zapotrzebowanie było równe kwocie środków budżetowych przeznaczonych na rekompensaty. W przypadku zastosowania redukcji wnioski producentów rozpatrywane są do momentu, kiedy mogą być uwzględnione w całości, przy czym w pierwszej kolejności rozpatrywane są wnioski z najmniejszymi kwotami indywidualnymi w poszczególnych oddziałach terenowych Agencji. Organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż w roku kwotowym 2008/2009 kwota środków finansowych przeznaczona z budżetu państwa na przyznanie rekompensat jest mniejsza niż zapotrzebowanie na te środki zgłoszone przez dyrektorów OT ARR, Prezes Agencji Rynku Rolnego ustalił współczynnik redukcji na poziomie 0,8502 tak, aby zapotrzebowanie było równe kwocie środków budżetowych. A zatem środki finansowe z budżetu państwa przeznaczone na przyznanie rekompensat zostały w pierwszej kolejności przeznaczone na wypłatę rekompensat dla wnioskodawców posiadających najmniejsze kwoty indywidualne w danym oddziale terenowym. W konsekwencji producenci z największymi limitami w danym oddziale terenowym, mimo spełnienia wszystkich warunków formalnych i merytorycznych nie zakwalifikowali się do otrzymania rekompensaty. Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdzie z uwagi na konieczność zastosowania redukcji, kwota indywidualna, będąca własnością skarżącego była za wysoka by uzyskać za nią rekompensatę. W związku z powyższym Prezes Agencji Rynku Rolnego stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy oraz zasadnie odmówił wnioskodawcy cofnięcia kwoty indywidualnej i przyznania rekompensaty. Pismem z 27 stycznia 2009 r. Z. K. złożył skargę na powyższą decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego. Wskazał, że obie decyzje ograniczają się jedynie do przytoczenia treści przepisów art. 23a i 23d ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, nie wyjaśniając w ogóle, od kiedy miała miejsce sytuacja, o której mowa w art. 23d ww. ustawy i kiedy nastąpił moment do którego wnioski były uwzględniane w całości, a także jaką zastosowano kolejność rozpatrywania wniosków z najmniejszymi kwotami indywidualnymi w poszczególnych oddziałach terenowych. W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej, organy administracji poprzez nie wyjaśnienie wnioskodawcy motywów podjętych decyzji naruszyły zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Jednocześnie podniósł, że w zaskarżonej decyzji powinien on być poinformowany nie tylko o uprawnieniu do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale też o właściwości miejscowej sądu. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdził, że są one bezzasadne, gdyż decyzja w przedmiocie odmowy przyznania rekompensaty została wydana w oparciu o wyraźne i precyzyjne przepisy prawa materialnego. Ponadto wskazał, iż ostatni producent, któremu w województwie [...] przyznano rekompensatę posiadał kwotę indywidualną w wysokości [...] kg, natomiast kwota indywidualna przysługująca stronie skarżącej wynosi [...] kg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Z. K. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2009 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] listopada 2008 r. odmawiająca cofnięcia kwoty indywidualnej i odmawiająca przyznania rekompensaty nie naruszają prawa materialnego - przepisów wskazanych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Na wstępie Sąd zauważa, że zasady przyznawania rekompensat za zaprzestanie produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz zrzeczenie się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej zostały uregulowane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2081 ze zm.). Stosownie do treści art. 23a ust. 1 ww. ustawy dostawcy hurtowemu lub dostawcy bezpośredniemu, który zobowiąże się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz zrzeknie się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej jego własność, przyznaje się z budżetu państwa, na jego wniosek, rekompensatę. Ponadto, zgodnie z art. 23c ust. 1 cytowanej powyżej ustawy, decyzję w sprawie cofnięcia indywidualnej ilości referencyjnej, stanowiącej własność dostawcy w dniu wydania decyzji i przyznania rekompensaty, wydaje, na wniosek dostawcy hurtowego lub dostawcy bezpośredniego, właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji w terminie do dnia 30 listopada roku kwotowego, w którym złożono wniosek. Stosownie do art. 23c ust. 6 ustawy wniosek o przyznanie rekompensaty składa się od dnia 1 września do dnia 15 września danego roku kwotowego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 23d ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, dyrektorzy oddziałów terenowych Agencji, na podstawie wniosków o rekompensatę złożonych przez producentów do dnia 15 października zgłaszają do Prezesa Agencji Rynku Rolnego zapotrzebowanie na środki finansowe przeznaczone na przyznanie rekompensat. Wysokość rekompensaty przyznanej producentowi ustala się jako iloczyn stawki rekompensaty ustalonej w przepisach wydanych na podstawie art. 23e i wielkości indywidualnej ilości referencyjnej, stanowiącej własność producenta. Stawka rekompensaty określona dla danego województwa jest stosowana do ustalenia wysokości rekompensaty w stosunku do producentów posiadających gospodarstwa lub większe ich części w tym województwie (art. 23d ust. 2 i 3 ww. ustawy). Natomiast zgodnie z art. 23d ust. 4 powyższej ustawy, w przypadku gdy suma środków finansowych, o których mowa w ust. 1, jest większa niż kwota środków budżetu państwa przeznaczonych na przyznanie rekompensat, środki finansowe przysługujące poszczególnym dyrektorom oddziałów terenowych na przyznanie rekompensat zostaną zredukowane w stosunku do zgłoszonego zapotrzebowania przy zastosowaniu tego samego współczynnika redukcji ustalonego przez Prezesa Agencji, tak aby zapotrzebowanie było równe kwocie środków budżetowych. W przypadku, o którym mowa w ust. 4, wnioski rozpatrywane są do momentu, kiedy mogą być uwzględnione w całości, przy czym w pierwszej kolejności rozpatrywane są wnioski z najmniejszymi indywidualnymi ilościami referencyjnymi, jakie zostaną przekazane do krajowej rezerwy (art. 23d ust. 5). Sąd zauważa, że w roku kwotowym 2008/2009 zapotrzebowanie na środki finansowe przeznaczone na przyznanie rekompensat zgłoszone przez dyrektorów Oddziałów Terenowych Agencji Rynku Rolnego było wyższe niż kwota środków finansowych przeznaczona z budżetu państwa na ten cel. Tak więc Prezes Agencji Rynku Rolnego zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy musiał ustalić współczynnik redukcji, tak, aby zapotrzebowanie było równe kwocie środków budżetowych. Współczynnik ten ustalono na poziomie 0,8502. Realizując dyspozycję art. 23d ust. 5 ww. ustawy, przy zastosowaniu powyższego współczynnika redukcji, dyrektorzy Oddziałów Terenowych Agencji Rynku Rolnego zobowiązani byli rozpoznać wnioski producentów do momentu kiedy mogły być one uwzględnione w całości, z tym że w pierwszej kolejności musiały być rozpoznane wnioski z najmniejszymi kwotami indywidualnymi w danym oddziale terenowym. W związku z powyższym takie uregulowanie prawne zasad przyznawania rekompensat powoduje, że producenci z największymi limitami w danym oddziale terenowym, mimo spełnienia wszystkich warunków formalnych i merytorycznych nie zakwalifikowali się do otrzymania rekompensaty. Opisana powyższej sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie, gdzie z uwagi na konieczność zastosowania redukcji, wniosek złożony przez skarżącego dniu 15 września 2008 r., pomimo spełnienia wszelkich wymogów formalnych i merytorycznych nie został uwzględniony, ponieważ kwota indywidualna, będąca własnością skarżącego była za wysoka, aby uzyskać za nią rekompensatę. W uzasadnieniu decyzji organ powołał wprawdzie stosowne przepisy prawne mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jednak nie uzasadnił należycie i w sposób przekonywujący swojego stanowiska, nie wskazał bowiem skarżącemu momentu do którego wnioski były uwzględniane w całości. Uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę, podając, iż ostatni producent, któremu w województwie [...] przyznano rekompensatę posiadał kwotę indywidualną w wysokości [...] kg, natomiast kwota indywidualna przysługująca stronie skarżącej wynosi [...] kg. W związku z powyższym Sąd uznał za trafny zarzut skarżącego o lakoniczności uzasadnienia i polegający na nie wyjaśnieniu powyższego. Taka treść uzasadnienia decyzji, uzupełnionego dopiero w odpowiedzi na skargę, narusza art. 107 § 3 k.p.a., jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), naruszenie przepisów o postępowaniu tylko wtedy może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli miało wpływ na wynik sprawy. Ponieważ ustawodawca nie precyzuje, kiedy naruszenie prawa można zakwalifikować jako "mające wpływ na wynik sprawy", interpretacją tego zwrotu zajęła się nauka prawa. W doktrynie przyjmuje się, że "brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego czy procesowego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama" (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 335). Rozwijając powyższe należy zauważyć, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego. Tymczasem sposób załatwienia niniejszej sprawy, w przypadku, gdy kwota środków finansowych przeznaczona z budżetu państwa na przyznanie rekompensat jest mniejsza niż zapotrzebowanie na te środki zgłoszone przez dyrektorów OT ARR, został wyraźnie określony w przepisie art. 23d ust. 4 i 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Tak więc organ administracji publicznej nie podejmował decyzji w przedmiotowej sprawie w ramach tzw. uznania administracyjnego, wobec czego nie miał możliwości zastosowania innego trybu postępowania niż wskazany w ustawie o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. W ocenie Sądu zobligowanie organu do zastosowania wskazanego w ustawie trybu, w sytuacji konieczności zastosowania redukcji, spowodowało, że wniosek skarżącego pomimo spełnienia wszelkich wymogów formalnych i merytorycznych nie mógł zostać uwzględniony, gdyż posiadana przez niego kwota indywidualna, o czym jest mowa wyżej, była za wysoka, aby uzyskać za nią rekompensatę. W związku z powyższym spełniające wszystkie wymogi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji nie miałoby istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż organ w bezspornej sytuacji faktycznej skarżącego zobligowany byłby do wydania takiego samego rozstrzygnięcia, tj. decyzji o odmowie cofnięcia kwoty indywidualnej i odmowie przyznania rekompensaty. A zatem samo naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. polegające nie tyle na braku uzasadnienia, ile na jego lakoniczności przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zastosowanie bowiem przez Sąd w przedmiotowej sprawie powyższego przepisu mijałoby się z jego celowością i zasadą ekonomiki postępowania. Ponadto Sąd zauważa, że wydana decyzja jest decyzją merytoryczną. Wynika to z faktu, iż zgodnie z treścią art. 23c ust. 1 ustawy powinna ona rozstrzygać łącznie dwie kwestie, tj. cofnięcie indywidualnej ilości referencyjnej i przyznanie rekompensaty. Zatem jeżeli rekompensata nie może być przyznana z braku środków finansowych to nie można wydać decyzji o cofnięciu indywidualnej ilości referencyjnej. Byłoby to sprzeczne z literalnym brzmieniem wymienionego przepisu. Nie można też umorzyć postępowania bowiem brak środków finansowych odnosi się jedynie do części rozstrzygnięcia jakim jest orzekanie o przyznaniu rekompensaty. Brak środków finansowych nie czyni bezprzedmiotowości postępowania w stosunku do m.in. oświadczenia dostawcy o zrzeczeniu się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej. Pozostawienie cywilnoprawnego oświadczenia dostawcy o zrzeczeniu się wyżej wymienionego prawa bez rozpoznania w sprawie rodziłoby sytuację nie przewidzianą ustawą. Ustawa wyraźnie przewiduje prawa i obowiązki dostawcy wynikające z przyznania mu indywidualnej ilości referencyjnej oraz możliwość cofnięcia tej decyzji i skutki prawne z tym związane (art. 23c, art. 31, art. 32 ustawy). W przedmiotowej sprawie dostawca złożył wniosek o przyznanie rekompensaty i ten wniosek został rozpoznany przez organ. Bezprzedmiotowe były zarzuty skarżącego wniesione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej odnoszące się do innego odrębnego postępowania w przedmiocie niespełniania warunków wynikających z przyznanej indywidualnej kwoty referencyjnej (likwidacja stada krów mlecznych). Podniesiona okoliczność nie mogła być też przesłankę do przyznania rekompensaty. Wręcz przeciwnie przy wniosku o przyznanie rekompensaty dostawca złożył oświadczenie o zobowiązaniu się do utrzymania w gospodarstwie w odpowiednim okresie, odpowiedniej ilości pogłowia bydła, co stanowiło spełnienie wymagań art. 23a ust. 2 pkt. 3 ustawy. W tych warunkach Sąd uznał prawidłowość rozstrzygnięcia organu mimo lakoniczności uzasadnienia decyzji. W świetle powyższego, niezasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów 7, 8, 9 i 11 k.p.a., gdyż decyzja w przedmiocie odmowy przyznania rekompensaty została wydana w oparciu o konkretne przepisy prawa materialnego. W uzasadnieniach decyzji organy obu instancji wskazały skarżącemu tryb postępowania określony w art. 23d ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, zgodnie z którym w przypadku zastosowania redukcji wnioski producentów rozpatrywane są do momentu, kiedy mogą być uwzględnione w całości, przy czym w pierwszej kolejności rozpatrywane są wnioski z najmniejszymi kwotami indywidualnymi w poszczególnych oddziałach terenowych Agencji. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skarżącego, iż w zaskarżonej decyzji powinien on zostać poinformowany nie tylko o uprawnieniu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale też o właściwości miejscowej sądu, należy wskazać, iż jest on bezzasadny. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. obliguje bowiem organ administracji publicznej do pouczenia strony o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi, co w zaskarżonej decyzji zostało uczynione. Natomiast powyższy przepis nie nakazuje wskazywania w decyzji właściwości miejscowej sądu administracyjnego do którego powinna być wniesiona skarga. Właściwość miejscowa sądów administracyjnych została określona w art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Przepis powyższy jest powszechnie obowiązujący i strona skarżąca składając skargę do sądu administracyjnego powinna zapoznać się z jego treścią. Zważywszy na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.