V SA/Wa 2995/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA -Barbara Wasilewska, Sędzia WSA -Joanna Zabłocka, Sędzia WSA -Beata Krajewska (spr.), Protokolant -Anna Michałowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Instytutu P. w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi wraz z odsetkami 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą ją decyzją Ministerstwa Zdrowia z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] 2) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Instytutu P. w W. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Zdrowia określił wysokość zobowiązania Instytutu [...] w W. wobec budżetu państwa na kwotę 4.246 zł i wezwał stronę do jej zwrotu wraz z odsetkami. Dopiero w uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Zdrowia stwierdził, że otrzymane przez Instytut środki finansowe na realizację zadania publicznego na temat : "[...]" w wysokości 138. 000 zł. wykorzystane zostały niewłaściwie. Przeprowadzona w Instytucie, w dniach [...] marca - [...] kwietnia 2006 r., kontrola wykazała wydatkowanie niezgodnie z przeznaczeniem kwoty 6.470,08 zł. Instytut zobowiązany był do końcowego rozliczenia dotacji do 30 stycznia 2006 r.. Minister potwierdził zwrot przez stronę w dniu 21 grudnia 2006 r. kwoty 2.472, 90 zł (2.224,10 zł należności głównej; 248, 80 zł odsetek). W dalszej części uzasadnienia, powołując się na art. 145 ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Minister zawarł stwierdzenie, iż wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego jej wykorzystania. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Instytut [...] przede wszystkim podnosił niezasadność zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji sformułowania, iż dotacja została nieprawidłowo wykorzystana. Instytut wyjaśniał, iż dotacja zgodnie z jej przeznaczeniem została wydatkowana na wydawanie i wysyłkę czasopisma "[...]". Z przyczyn technicznych nastąpiło opóźnienie w wysyłce ostatniego numeru. Miała ona miejsce w pierwszych dniach stycznia 2006 r., podczas gdy dotacja obejmowała rok 2005. Opóźnienie dotyczyło jedynie 4,5 % dotacji, co zdaniem Instytutu, nie może prowadzić do utraty przez stronę prawa do kolejnych dotacji przez okres 3 lat. Przed wydaniem przez Ministra Zdrowia, działającego jako organ II instancji, decyzji z [...] października 2007 r. do organu wpłynęło pismo Instytutu [...] z 22 czerwca 2007 r., w którym strona domaga się wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej prawo Instytutu do kolejnych dotacji. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Zdrowia uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego w części określającej wysokość zobowiązania strony do zwrotu 4.246 zł i określił wysokość tego zobowiązania na kwotę 6.470,08 zł. W pozostałej części Minister utrzymał decyzję I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ przyznał, iż do [...] lutego 2007 r. Instytut dokonał zwrotu, wraz z odsetkami, całej spornej kwoty tzn. 6.470,08 zł. Jednakże zdaniem organu jego decyzja winna dotyczyć całej kwoty uznanej za wydatkowaną nieprawidłowo. Równocześnie Minister Zdrowia powtórzył stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancyjnej, iż Instytut nie będzie mógł ubiegać się o dotacje przez kolejne 3 lata. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Instytutu [...] wnosił o uchylenie decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. nr [...] zarzucając jej naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz art. 15, 104, 107 i 139 kpa. Strona zasygnalizowała także zasadność rozważenia przez Sąd wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi Instytut przedstawił szeroki wywód dotyczący braku, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, podstaw do przyjęcia przez organ, iż dotacja wykorzystana została w sposób nieprawidłowy a w konsekwencji do sformułowania sankcji jaką jest 3 letni zakaz ubiegania się o dotacje. Strona kwestionowała także formalną poprawność decyzji i jej uzasadnienia w sytuacji, gdy część rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach strony zawarta jest w osnowie decyzji część zaś w jej uzasadnieniu. Naruszony został także zakaz wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powtórzył swoje stanowisko, iż dotacja została wydatkowana nieprawidłowo a o utracie prawa do kolejnych dotacji nie rozstrzyga organ lecz wynika to wprost z przepisu art. 145 ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zdaniem Ministra zobowiązanie strony do zwrotu większej, niż w decyzji I instancji, kwoty nie jest dla niej niekorzystne, bowiem zmiana dotyczy jedynie wysokości kwoty, która i tak już wcześniej została przez stronę zwrócona. Organ nie dopatrzył się także w swoim postępowaniu naruszenia przepisów art. 15, 104 i 107 kpa stwierdzając, iż te zarzuty strony mają wyłącznie charakter polemiczny a organ wykazał należytą staranność przy prowadzeniu sprawy. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2008 r. Instytutu [...] raz jeszcze wyraził swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którego podstawowym celem jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Dokonując w niniejszej sprawie oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd, uprawniony z mocy art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanął na stanowisku, iż Minister Zdrowia zarówno przy wydawaniu decyzji w I jak i w II instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchylił obie decyzje. Przede wszystkim Minister Zdrowia dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 kpa poprzez nieprawidłowe sformułowanie zawartego w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. rozstrzygnięcia oraz § 2 tego przepisu poprzez niespełniające jego wymogów uzasadnienie. Z treści art. 145 pkt 1, pkt 4 oraz pkt 6 ustawy o finansach publicznych a także art.146 pkt 1 tej ustawy wynika, iż w przypadku stwierdzenia przez organ wykorzystania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem i podjęcia decyzji o zasadności nałożenia na stronę przewidzianych w ustawie sankcji organ winien w wydanym na podstawie przytoczonych przepisów rozstrzygnięciu orzec: jaka część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem stwierdzić, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo jej otrzymania przez kolejne 3 lata określić rzeczywistą kwotę przypadającą do zwrotu. W decyzji organu I instancji została jedynie określona wysokość kwoty przypadającej według Ministra Zdrowia do zwrotu na rzecz budżetu państwa. Pozostałe elementy rozstrzygnięcia znalazły się w uzasadnieniu decyzji. Nadto uzasadnienie to nie zawiera szczegółowego i dającego Sądowi możliwość kontroli uzasadnienia wyjaśniającego, dlaczego w tej konkretnej sprawie organ przyjął, iż sporna część dotacji wykorzystana została niezgodnie z jej przeznaczeniem i zasadne jest ukaranie strony wykluczeniem prawa do otrzymywania pieniędzy przez kolejne 3 lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż pomimo nawiązujących do powyższych uchybień zarzutów zawartych w odwołaniu z 22 lutego 2007 r. oraz domagania się przez stronę w piśmie z dnia 22 czerwca 2007 r. (k-22 akt adm.) rozstrzygnięcia decyzją administracyjną kwestii wykluczenia Instytutu [...] z grona podmiotów uzyskujących dotacje z budżetu państwa Minister Zdrowia, jako organ II instancji, z rażącym naruszeniem art. 139 kpa oraz wbrew okolicznościom faktycznym sprawy uchylił dotychczasowe zobowiązanie Instytutu do zwrotu 4.246 zł. i określił wysokość kwoty podlegającej zwrotowi przez stronę do budżetu państwa na 6.470,08 zł. W pozostałej części decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy nie tylko nie skorzystał z uprawnień przyznanych mu przez art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 1 kpa i nie uchylił wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji w całości, by następnie poprawnie formalnie orzec co do istoty sprawy ani też nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ale zobowiązując stronę do zwrotu kwoty większej niż w decyzji z [...] lutego 2007 r. naruszył zakaz reformationis in peius uznawany za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Orzeczenie nakazujące zwrot części dotacji wraz z odsetkami wydane zostało nadto w dniu [...] października 2007 r., tj. w sytuacji, gdy niesporne i przyznane przez organ w uzasadnieniu tej decyzji było, iż cała sporna kwota została (niezależnie od pobudek tego działania) przez Instytut zwrócona do budżetu państwa do dnia [...] lutego 2007 r. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do zakresu, przyczyn i oceny przekroczenia czasu wykorzystania dotacji przez Instytut a następnie podjąć, właściwie uzasadnioną, decyzję odpowiadające formalnie i merytorycznie wskazanym wyżej przepisom prawa. Takie rozstrzygnięcie otworzy stronie i ewentualnie Sądowi możliwość odniesienia się do przyjętej przez organ interpretacji pojęcia "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem". Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2007 r. i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego zgodnie z normami.