V SA/Wa 3000/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. Ł. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego; 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej z [...] października 2015 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargi S. L. jest postanowienie Ministra Finansów z [...] września 2016 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. (dalej: "Dyrektor IS") z [...] listopada 2015 r. nr [...] odmawiające wstrzymania czynności egzekucyjnych. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku S. L. (dalej: "Strona", "Skarżąca") na podstawie tytułów wykonawczych z [...] września 2014 r., obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W toku postępowania egzekucyjnego, zawiadomieniem z [...] września nr [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego. Zawiadomienie wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostało doręczone Skarżącemu [...] września 2014 r. Pismem z [...] października 2015 r. Strona wystąpiła do Dyrektora IS z wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Dyrektor IS postanowieniem z [...] listopada 2015 r. odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych. Skarżący wniósł na to rozstrzygnięcie zażalenie. W wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego, kontrolowanym obecnie postanowieniem z [...] września 2016 r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora IS. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wskazane przez Skarżącego okoliczności, jakkolwiek ważne dla Strony, nie mają jednak wyjątkowego charakteru i nie mogą stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a. Minister Finansów podkreślił, że rozstrzygnięcie swoje podjął w ramach uznania administracyjnego, zaś okoliczności sprawy są tego rodzaju, że był w pełni uprawniony do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Pismem z dnia [...] października 2016 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W uzasadnieniu wniesionego środka kategorycznie stwierdziła, że nie posiada żadnych zaległości, a te dochodzone w toku egzekucji zostały "sfabrykowane". Przepisy na podstawie których prowadzone są czynności uznał za niekonstytucyjne. Opisał swoją drogę zawodową oraz stan zdrowia, W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Po rozpoznaniu niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2014 poz. 1619 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." oraz przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23). Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednio zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W ramach tych kompetencji organ nadzoru jest: 1) organem odwoławczym od postanowień organu egzekucyjnego, 2) organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 u.p.e.a.). W tym ostatnim przypadku oznacza to przeprowadzanie z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym (art. 23 § 6 u.p.e.a.). W ramach prowadzonych czynności kontrolnych organ w wyjątkowych sytuacjach może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne w oparciu o przesłanki, o których mowa w tym przepisie. Działające w sprawie organy – Dyrektor IS i Minister Finansów – wydając kontrolowane postanowienia odmówiły wstrzymania postępowania egzekucyjnego, powołując się na przepis art. 23 § 6, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Dyrektora IS. Zgodnie z tym przepisem organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Celem tego przepisu jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie muszą mieć charakter szczególnie wyjątkowy, co oznacza, że powinny w sposób oczywisty odbiegać od występujących powszechnie. W trybie zmierzającym do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 powołanej ustawy nie jest możliwe kwestionowanie działań organu egzekucyjnego. Przesłanki zastosowania powyższych instytucji procesowych zostały sformułowane w sposób nieostry, pozwalający uprawnionemu organowi na korzystanie ze stosunkowo dużej swobody przy ustalaniu, czy w konkretnej sprawie zachodzą tego rodzaju okoliczności. Istotny jest fakt, że w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie nadzorcze nad prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, a tylko w takiej sytuacji możliwym było orzekanie przez organ nadzoru w oparciu o art. 23 § 6 u.p.e.a. o ewentualnym wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie organy uznały, że wskazane przez Skarżącego okoliczności związane z działaniami podejmowanymi przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dotyczą z pewnością istotnej dla Strony sprawy, ale nie mają wyjątkowego charakteru. U.p.e.a. nie normuje jednak instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika, czego domaga się Skarżący. Wniosek taki, skierowany do organu nadzoru, może jedynie stanowić podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Wskazany przepis nie daje zatem żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu poddanemu egzekucji (por. wyrok NSA z 8 października 1999 r. o sygn. akt III SA 7798/98 - LEX nr 46233). Tryb przewidziany art. 23 § 6 u.p.e.a. nie przysługuje zatem dłużnikowi. Dłużnikowi kwestionującemu działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., tj. skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 § 1 u.p.e.a.), przy czym w przypadku wniesienia takiej skargi organ nadzoru może, w uzasadnionych przypadkach, wstrzymać prowadzenie postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 6 u.p.e.a.) Pogląd, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika został wyrażony także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1925/07 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.z dnia 27 września 2007 r. o sygn. akt III SA/Wa 3584/06, z dnia 18 lutego 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1773/13, z dnia 6 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 93/14, z dnia 24 października 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 936/14 i z dnia 6 marca 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 2114/14 (wszystkie pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w aktualnym brzmieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., nadamy ustawą z dnia z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1269). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujące wykładnię instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jako prerogatywy organu nadzoru przysługującej z urzędu, dodając, iż przepis wprowadza w błąd zobowiązanych, którzy składają wnioski o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego bądź czynności egzekucyjnych, oczekując merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wniosek z [...] października 2015 r. "w sprawie wstrzymania egzekucji" ze względu na zaistnienie – zdaniem Skarżącego – szczególnych okoliczności mógłby co najwyżej być podstawą do podjęcia z urzędu czynności kontrolnych. Dopiero w ramach tych czynności organ mógłby decydować uznaniowo o potrzebie wstrzymania egzekucji. W przedmiotowej sprawie do takiej sytuacji jednak nie doszło. Organy wprost rozstrzygały wniosek Skarżącego nie zwracając uwagi, że prawo do skutecznego złożenia takiego wniosku mu nie przysługuje. Podnieść także należy, że ramach czynności organ nadzoru na zasadzie uznania jest uprawniony w formie postanowienia wstrzymać konkretną czynność egzekucyjną lub postępowanie egzekucyjne, przy czym zażalenie na to rozstrzygniecie przysługuje wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 23 § 8 u.p.e.a.). Oznacza to, że organ nadzoru stwierdzając w ramach czynności kontrolnych prawidłowo prowadzone podstępowania egzekucyjne, a co za tym idzie, brak podstaw do jego wstrzymania nie wydaje w tej materii żadnego orzeczenia, na które służyłby środek odwoławczy (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1925/07). Wobec powyższego zaskarżone postanowienie Ministra Finansów oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora IS z [...] września 2016 r. naruszają prawo. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że zaskarżone postanowienie narusza wskazane przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż wobec niemożności wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego, postępowanie w tej sprawie nie może być prowadzone, Sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umorzył to postępowanie na podstawie art. 145 § 3 ww. ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 powołanej wyżej ustawy.