V SA/Wa 3006/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 10.2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od należnych składek - oddala skargę - . Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), w wyniku złożenia przez A. G. – Skarżącą - w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] lipca 2007 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych od należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 25 maja 2007r., A. G. zwróciła się do Zakładu o umorzenie odsetek od należności z tytułu niezapłaconych składek. Swój wniosek skarżąca uzasadniała trudną sytuacja materialną i rodziną. Wskazała, iż samodzielnie wychowuje córkę, gdyż ojciec ma ograniczoną władzę rodzicielską, utrzymuje się z wynagrodzenia w wysokości 936 złotych brutto. Skarżąca oświadczyła, iż nie posiada żadnego majątku, za wyjątkiem mieszkania (mieszkanie obciążone hipotekami). Ponadto wskazała, iż deklaruje spłacić należność główną w dwóch ratach. Z Oświadczenia płatnika o sytuacji rodzinnej i możliwościach finansowych wynika dodatkowo, że skarżąca otrzymuje alimenty od ojca dziecka w wysokości 250 złotych oraz, że miesięcznie ponosi następujące wydatki: czynsz - 330 złotych, energia elektryczna – 52,29 złotych, telefon – 96,92 złotych, opieka zdrowotna – 50 złotych, żywność, odzież , obuwie – łącznie 350 złotych. Wnioskodawczyni oświadczyła, iż posiada zadłużenie wobec Urzędu Skarbowego, Sądu Rejonowego, banku z tytułu pożyczki w wysokości [...] złotych (należność główna) – skarżąca nie podjęła spłaty pożyczki oraz z tytułu opłat za czynsz w wysokości [...] złotych. Ruchomości, które skarżąca posiada są stare i ich wiek wynosi ok. 10-12 lat. Zainteresowana do Oświadczenia załączyła m.in. umowę pożyczki, wyrok Sądu Okręgowego orzekający rozwód i zasądzający na rzecz córki skarżącej alimenty w wysokości 350 złotych (kwota następnie została zmniejszona do 250 złotych wyrokiem z dnia [...] września 2005r.), zeznanie podatkowe za 2005 i 2006 rok z wykazanymi dochodami odpowiednio w wysokości 8.582,37 złotych i 9.255,36 złotych, dokumenty dotyczące prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. – działając na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 2, 3 i ust. 3a w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s."- odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek od należnych składek. Pismem z dnia 16 sierpnia 2007 r. (data nadania) skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych od należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGSP za okres 03/2000 01/2001 r. W ww. wniosku skarżąca stwierdziła, iż jest osobą samotnie wychowującą 18-letnią córkę. Jedynym źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie wnioskodawczyni z tytułu zatrudnienia. Wyjaśniła ponownie, iż jedynym majątkiem jaki posiada jest mieszkanie o powierzchni 62,33 m2 o szacunkowej wartości ok. 160.000 zł. Po spłacie zadłużeń wobec ZUS, [...] Banku [...] S.A., Urzędu Skarbowego w D. G. oraz MZBM w D. G., które zostały zabezpieczone na hipotece ww. mieszkania w łącznej kwocie około 100.000 zł, do dyspozycji pozostałaby kwota około 60.000 złotych. Wyjaśniła skarżąca, że za pozostałą kwotę nie będzie w stanie kupić żadnego mieszkania, by zapewnić sobie i swojej córce możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Do odwołania załączyła dokumenty wskazujące szacunkowe ceny 1 m2 lokalu mieszkalnego na terenie miasta D. G. W odpowiedzi na pismo organu skarżąca przy piśmie z dnia 19 września 2007r. nadesłała dodatkowe dokumenty dotyczące jej sytuacji finansowej i rodzinnej oraz poinformowała, iż jedyną osobą, która ją wspiera materialnie jest jej ojciec. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż obecnie skarżąca jest zatrudniona z miesięcznym wynagrodzeniem w wysokości 936,00 zł brutto (netto 675,40 zł), gospodarstwo domowe skarżąca prowadzi wspólnie z córką, na którą otrzymuje alimenty od byłego męża w kwocie 250,00 zł miesięcznie, mieszka w mieszkaniu własnościowym o powierzchni użytkowej 62,33 m2. Stałe miesięczne opłaty mieszkaniowe wynoszą: czynsz 330,00 zł, energia 52,29 zł, telefon 96,92 zł. Ponadto skarżąca jest zadłużona wobec: 1) MZBM w D. G. z tytułu zaległości w opłatach zaliczek na koszty utrzymania nieruchomości w wysokości 18.089,21 z, 2) Urzędu Skarbowego w D. G. z tytułu podatku dochodowego w kwocie 1.050,88 zł, 3) [...] Bank [...] S.A. w kwocie [...] zł (należność główna). Wobec powyższego organ stwierdził, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż nie zaistniała żadna z okoliczności wymienionych w art.28 ust. 3 u.s.u.s. Prezes Zakładu uznał również, że nie zachodzą także okoliczności przemawiające za umorzeniem należności zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie szczegółowych zasad umarzania. Organ wskazał, iż skarżąca posiada stały miesięczny dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości 675,40 zł netto, otrzymuje alimenty w wysokości 250 złotych oraz posiada majątek, na którym Zakład dokonał zabezpieczenia należności z tytułu składek. Ponadto wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Dodatkowo ustalił, że skarżąca nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. G., która to pomoc udzielana jest osobom znajdującym się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawczyni, iż dochodzenie przez Zakład swoich należności z tytułu składek poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego z nieruchomości doprowadzi do pozbawienia możliwości zaspokajania przez skarżącą oraz jej córkę podstawowych potrzeb życiowych, organ wskazał, iż zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...] z [...] czerwca 2007 r. na przedmiotowej nieruchomości zostały zabezpieczone także należności innych wierzycieli skarżącej: Sądu Rejonowego w D. G., Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. G. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w D. G. Prezes Zakładu wskazał, iż zgodnie ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które wskazywałyby na odstąpienie ww. wierzycieli od dochodzenia swoich należności, tym samym stawiając je w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do należności z tytułu składek, co zdaniem organu sprzeczne byłoby z zasadą równego traktowania wierzycieli w zaspokajaniu posiadanymi składnikami majątkowymi. W związku z powyższym organ stwierdził, że przytoczone przez skarżącą okoliczności nie mogą być podstawą do umorzenia wnioskowanych należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2007 r. na decyzję Prezesa Zakładu z [...] października 2007 r., A. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzuciła zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej naruszenie prawa materialnego i procesowego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a w szczególności: - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania, -art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z dnia 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż przeciętne miesięczne wydatki na jedną osobę w gospodarstwach domowych na terenie woj. śląskiego według GUS wyniosły w 2006r. 758,43 złote. W przypadku skarżącej i jej córki daje to kwotę 1.516,86 złotych i gdyby nie pomoc ojca wnioskodawczyni, skarżąca nie byłaby w stanie egzystować. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, organ przekroczył granice uznania administracyjnego i jego rozstrzygnięcie cechuje dowolność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw oraz badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, dlatego też nie mógł umorzyć, ani też odmówić umorzenia wnioskowanych należności wobec ZUS. Był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie i stwierdzając, że decyzja Prezesa Zakładu nie narusza prawa, oddalił skargę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości (podkreśl. Sądu). Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, ma również zastosowanie instytucja tzw. uznania administracyjnego. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego, żądanie swoje w zakresie umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, uzasadniała problemami finansowymi spowodowanymi brakiem wystarczających dochodów. Organ orzekający podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności wziął pod uwagę i dokonał ich oceny, co znalazło swoje odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy jak również w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Należy podkreślić, iż w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek ciężar dowodu w głównej mierze leży po stronie wnioskującego i to od jego inicjatywy zależy przedstawienie dowodów oraz okoliczności, które winny świadczyć za uwzględnieniem wniosku o umorzenie. W ocenie Sądu wiek skarżącej, stan zdrowia (brak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), pobieranie wynagrodzenia za pracę, zabezpieczenie hipoteką nieruchomości lokalowej, dają możliwość spłaty należności wobec Zakładu w dłuższym okresie czasu ze względu na 10 letni termin ich przedawnienia. Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, Prezes Zakładu prawidłowo uznał, iż skarżąca nie wykazała okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu odsetek od należnych składek w oparciu o ww. przepisy. Zasadnie wskazał również organ powołując się na odpis z księgi wieczystej KW Nr [...] z [...] czerwca 2007 r., z którego wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości zostały zabezpieczone należności także innych wierzycieli skarżącej: Sądu Rejonowego w D. G., Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. G. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości w D. G., iż skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które wskazywałyby na odstąpienie ww. wierzycieli od dochodzenia swoich należności, tym samym ich wierzytelności zostałyby postawione w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do należności z tytułu składek, co byłoby niezgodne z zasadą równego traktowania wierzycieli w zaspokajaniu posiadanymi składnikami majątkowymi. Prawidłowo w kontekście powyższego organ również ocenił przesłanki z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić, o całkowitej nieściągalności, gdyż postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej jest w toku. W ocenie Sądu, ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się bowiem w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek wraz z odsetkami, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Z wymienionych powodów Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących w istocie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i ust. 3a-3b u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie, że sytuacja majątkowa i rodzinna nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o umorzenie należności wobec ZUS. Konkludując, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.