V SA/Wa 3007/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Sławomir Kozik, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenie P. [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2015 r. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015r. nr [...] Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu wniosku A. (dalej jako: stowarzyszenie, strona, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2015r. nr [...] określającą kwotę przypadającą do zwrotu z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji w wysokości 64.005,79 zł wraz z odsetkami. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Na podstawie umowy zawartej w dniu [...] marca 2013r. nr [...] pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości (jako dysponentem Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Penitencjarnej) a skarżącym Stowarzyszeniem otrzymało ono dotację celową w wysokości 449.135,00 zł na realizację zadań na rzecz osób pokrzywdzonych przestępstwem oraz członków ich rodzin w okresie od dnia zawarcia umowy do dnia 31grudnia 2013r. Z uwagi na fakt, że Stowarzyszenie do dnia 15 stycznia 2014r. nie przedstawiło organowi rozliczenia dotacji, dysponent Funduszu przeprowadził kontrolę w siedzibie stowarzyszenia, w wyniku której ustalono, że Stowarzyszenie z otrzymanej dotacji w wysokości 449.135,00 zł zgodnie z celem przyznania wydatkowało jedynie 384.384,47 zł, a zatem różnica w wysokości 64.750,53 zł winna zostać zwrócona organowi. W trakcie kontroli, w dniu [...] marca 2014 r. stowarzyszenie zwróciło kwotę 744,74 zł. Prezes stowarzyszenia uprawniony do reprezentacji odmówił podpisania protokołu kontroli doraźnej i wniósł do niego w dniu 12 maja 2014 r. zastrzeżenia. Wszystkie zastrzeżenia zostały oddalone, o czym Stowarzyszenie zostało powiadomione pismem z 12 czerwca 2014 r. Pismem z 4 sierpnia 2014 r. po analizie wyników kontroli dysponent Funduszu wezwał Stowarzyszenie do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej dotacji. Decyzją z [...] marca 2015r. Minister Sprawiedliwości określił kwotę przypadającą do zwrotu od Stowarzyszenia z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji przyznanej w wysokości 64.005,79 zł wraz z odsetkami oraz odsetki przypadające od Stowarzyszenia z tytułu zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem od kwoty 744,74 zł za okres od dnia 25 czerwca 2013 r. do dnia 18 marca 2014 r. Uznał, że za zwrotem ww. kwoty od Skarżącej przemawiają przesłanki z art. 43 § 15 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.), art. 61, art. 67 i art. 169 ust. 1, 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm) tj. wykorzystanie środków finansowych orzeczonych na jej rzecz, niezgodnie z ich przeznaczeniem. Minister uznał, że szczegółowa analiza wyników kontroli oraz dołączonych dokumentów (m.in. rachunków i faktur) wykazała nieprawidłowości, które wskazują, że Stowarzyszenie nie wypełniło obowiązku sporządzenia i przekazania rozliczenia dotacji w terminie do 15 stycznia 2014r. oraz, że część zasądzonych środków na cele bezpośrednio związane z udzielaniem pomocy osobom poszkodowanym w wypadkach komunikacyjnych przeznaczono na inne cele. Strona, w jego ocenie, przeznaczała część środków pieniężnych na własną działalność administracyjną i eksploatacyjną. Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że decyzja z [...] marca 2015 r. jest bezprawna, a umowa na podstawie, której przyznano dotacje z mocy prawa jest nieważna. Taka ocena wynika, według strony, z faktu przyznania dotacji w niższej kwocie niż wskazano w kosztorysie oferty złożonej w trakcie konkursu poprzedzającego przyznanie dotacji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy własną decyzję. Uznał, że stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości wskazują, że Stowarzyszenie nie dopełniło obowiązku przeznaczania zasądzonych środków na jej statutowe cele, a dysponent Funduszu zastrzegł sobie możliwość zmniejszenia wnioskowanej dotacji o kwoty, które nie odpowiadają rzeczywistemu kosztowi realizacji opisanych zadań. W takim wypadku, jak zaznaczył Minister podmiot składający ofertę albo akceptował zmniejszenie, albo nie przystępował do umowy. Tak więc przystąpienie Stowarzyszenia do umowy było równoznaczne z zaakceptowaniem obniżenia dotacji. Wskazał, że uznanie za prawdziwe twierdzenia Stowarzyszenia o nieważności z mocy prawa umowy z [...] marca 2013r. nr [...] powinno skutkować koniecznością zwrotu całej dotacji, a nie tylko części wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem. W skardze złożonej do tutejszego Sądu, strona domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Sprawiedliwości. Wnoszące skargę Stowarzyszenie podkreśliło, że przy rozstrzyganiu otwartego konkursu, przy podpisaniu umowy i w trakcie prowadzenia kontroli doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ. Jak wyjaśniła strona, konkurs na udzielanie pomocy ofiarom przestępstw został rozstrzygnięty 28 lutego 2013r., a jego wyniki opublikowane w dniu 1 marca 2013r. Złożona do konkursu przez stronę oferta opiewała na sumę 585.930,00 zł i została przyjęta przez Fundusz i taka kwota, w ocenie Stowarzyszenia powinna zostać jej przyznana. Tymczasem, jak wyjaśnił autor skargi Fundusz skierował w dniu 8 marca 2013r. do Stowarzyszenia maila z żądaniem dokonania istotnych zmian w ofercie albo odstąpienia od umowy, a kwota przyznanej dotacji wyniosła 449.135 zł brutto. W dalszej części skargi Strona opisała szczegółowo prowadzoną korespondencję mailową pomiędzy nią a Funduszem (prowadzoną po rozstrzygnięciu konkursu). Stowarzyszenie wskazało również, że organ nie możliwości dokonywania tak istotnych zmian w kosztorysie i w treści samej umowy. Wyjaśniło także, że nie przekroczyło kwoty, jaką mogło przeznaczyć na kwestie związane z obsługą administracyjną realizacji powierzonego zadania. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca nie zakwestionowała ustaleń kontroli i nie wykazała, że cała dotacja została wykorzystana prawidłowo, a tylko te okoliczności w ocenie Ministra są istotne z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. A podnoszone kwestie dotyczące zawarcia umowy, zmniejszenia kosztorysu są bez znaczenia, zdaniem organu dla kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji i służyć mają odwróceniu uwagi od istoty sprawy. Poza tym, jak wskazał Minister Stowarzyszenie zawarło umowę na kwotę dotacji niższą niż przewidywała oferta Funduszu, ale uczyniło to świadomie i dobrowolnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i musi skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, chociaż nie decydują o tym przyczyny wymienione w skardze. W pierwszej kolejności należy zakreślić model kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot na decyzję czy też inny akt wydany przez organ administracji. W tym zakresie należy wskazać na treść art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem procesowym i materialnym niezależnie od podniesionych zarzutów. Brak wskazania w skardze zarzutu naruszenia określonego przepisu prawa nie stanowi dla sądu przeszkody do uwzględnienia tego naruszenia (jeżeli je stwierdzi) przy wydawaniu wyroku w sytuacji, gdy naruszenie to spełnia dalsze przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia zatem z urzędu wszelkie stwierdzone w czasie rozpoznawania sprawy naruszenia prawa procesowego, jeżeli mogły mieć one istotny wpływ na treść decyzji lub naruszenia prawa materialnego, jeżeli taki wpływ one miały. Brak podniesienia stosownego zarzutu (inaczej niż w postępowaniu kasacyjnym) nie stanowi przeszkody dla sądu do wydania konkretnego rozstrzygnięcia. Jedynym ograniczeniem jest tutaj przesłanka orzekania "w granicach sprawy". Wskazania te mają o tyle istotny wpływ na wydanie przez sąd rozstrzygnięcia, że w sprawie niniejszej zaistniało naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, które nie zostało podniesione w skardze, a które musi zostać przez sąd uwzględnione i determinuje zarówno zakres kontroli dokonanej przez sąd, jak też rodzaj podjętego rozstrzygnięcia. Kwestie zwrotu dotacji zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240, z późn. zm.); dalej: u.f.p. W myśl art. 169 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (1) lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (2) podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Natomiast ust. 4 stanowi, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. W rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości określił przypadającą do zwrotu od skarżącego kwotę z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji przyznanej na podstawie umowy zawartej w dniu 1 marca 2013 r. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2015 r., iż w wyniku kontroli doraźnej ustalono, że A. z siedzibą w W. z otrzymanej dotacji w wysokości 449.135,00 zł zgodnie z celem przyznania wydatkowało jedynie 384.384,47 zł, a zatem różnica w wysokości 64.750,53 zł winna zostać zwrócona dysponentowi Funduszu. W ocenie Sądu, należy jednak stwierdzić, że przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz uzasadnienie decyzji w zakresie ustalenia, że wskazana kwota części dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem zostały dokonane z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 276, z późn. zm.); dalej: k.p.a. decyzja obok innych wymienionych w tym przepisie elementów powinna zawierać uzasadnienie faktyczne. Bez prawidłowego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, Sąd nie ma możliwości dokonania oceny czy organ orzekający prawidłowo rozstrzygnął sprawę. Ponadto – w ocenie Sądu - zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji, nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Dodać nadto trzeba, że obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Postulat prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy decyzji organów obu instancji w równym stopniu. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji w zakresie uznania powyższej kwoty za kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie zawierają żadnego uzasadnienia, co nie pozwala Sądowi na stwierdzenie, czy została ona ustalona w prawidłowej wysokości oraz czy prawidłowo uznano, że kwota co do której orzeczono o zwrocie stanowi w istocie kwotę części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Należy podkreślić, iż decyzja orzekająca o zwrocie do budżetu państwa części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem powinna wskazywać ustalony przez organ stan faktyczny, wyjaśniać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i określać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. Uzasadnienie decyzji powinien cechować logiczny związek z rozstrzygnięciem oraz kompletność motywów, które do tego rozstrzygnięcia doprowadziły. Należy przy tym zaznaczyć, iż pomimo, że ustalenia zawarte w protokole kontroli doraźnej z [...] kwietnia 2014 r. stanowiły podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji to, z uwagi na możliwość skorygowania tych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, nie sposób przyjąć, iż stanowiły one kompletny materiał dowodowy, wystarczający do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Sprawiedliwości przeprowadzi postępowanie dowodowe w sposób zapewniający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do wszystkich zakwestionowanych kwot wydatkowanych z dotacji i sporządzi uzasadnienie decyzji w sposób umożliwiający ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń. W związku ze stwierdzeniem, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2015 r.