V SA/Wa 3013/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę Na podstawie umowy dotacji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (dalej: Umowa) zawartej pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą N., Gmina otrzymała dotację celową w wysokości 148.228,00 zł na dofinansowanie zadań związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych z 2010 r. pn. Remont drogi gminnej [...] ul. S. w km [...] do [...] oraz pn.: Remont drogi działka [...] w m. S. w km [...]. Z dokumentów przedłożonych do rozliczenia Umowy wynikało, że zadania nią objęte zostały odebrane komisyjnie w terminie (w dniu 20 grudnia 2011 r.), zakresy i kwoty odebranych zadań były zgodne z zestawieniami rzeczowo - finansowymi robót do wykonania w 2011 r. stanowiącymi załączniki do wniosku o dotację na dofinansowanie zadań, kosztorysami oraz zgodne z Umową. Jednak zapłata za zrealizowane zadania ze środków dotacji celowej budżetu państwa na kwotę 148.228,00 zł została przez Gminę zrealizowana w dniu 24 stycznia 2012 r., zatem po upływie terminu określonego w umowie i jednocześnie po zakończeniu roku budżetowego. Wobec faktu, że Gmina nie zwróciła przyznanej dotacji celowej, Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 150 pkt 5 i 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.); dalej: "u.f.p.", a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." oraz w oparciu o treść Umowy Wojewoda [...] określił kwotę dotacji celowej podlegającej zwrotowi przez Gminę N. do budżetu państwa w wysokości 148.228,00 zł, jako dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2011, w którym została udzielona wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W motywach zwrócono uwagę, że zadania objęte umową dotacyjną zostały wykonane do dnia 15 listopada 2011 r., tj. zgodnie z zapisami § 2. Środki na ten cel zostały przekazane na rachunek bankowy Gminy 29 grudnia 2011 r., a więc po terminie wynikających z zapisów § 6 umowy. W tej sytuacji Gmina N. miała trzy dni na wykorzystanie środków pochodzących z budżetu państwa na uregulowanie zobowiązań w 2011 r. Natomiast z wyciągu rachunku rozliczeniowego wynikało, że Gmina N. zapłaciła dwie faktury wystawione przez wykonawcę prac remontowych na łączną kwotę 158.229,00 zł, w tym ze środków budżetu państwa w kwocie 148.228,00 zł. w dniu 24 stycznia 2012 r., zatem po upływie terminu zakreślonego w Umowie. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do orzeczenia przez Wojewodę [...] zwrotu przyznanej dotacji, albowiem została ona wykorzystana niezgodnie z ustaleniami zawartymi w § 2 i 8 Umowy. Gmina N. złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co powoduje, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jej nieważność. Zdaniem Strony, w związku z tym, że umowa dotacyjna nie przewidywała zwrotu dotacji do budżetu państwa w przypadku jej niewykorzystania po upływie roku budżetowego, zastosowanie mogą tu jedynie znaleźć, w oparciu o § 14 Umowy, odpowiednie przepisy ustawy o finansach publicznych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w mocy, wyjaśniając, że jako podstawę prawną sprawy powołano właściwe przepisy, mające w niej zastosowanie. Analiza tych przepisów przesądziła o rozstrzygnięciu sprawy w przedstawionym stanie faktycznym. Gmina N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r., wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanej bez podstawy prawnej, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powoduje jej nieważność. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1035/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z uwagi na nieprecyzyjne sformułowania umowy nie można mówić o jednoznacznym uchybieniu przez Gminę jej treści. Za niezasadne w świetle treści umowy zostało uznane twierdzenie organów, iż dotacja powinna zostać wykorzystana do dnia 31 grudnia 2011 r., albowiem trzydniowy termin wynikający z § 8 Umowy upływał w dniu 2 stycznia 2012 r. Ponadto zwrócono uwagę, że brak wskazania ostatecznego terminu wykorzystania dotacji w Umowie może powodować jej niezgodność z art. 150 pkt 3 u.f.p. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] w dniu [...] maja 2014 r. decyzją nr [...] orzekł o określeniu kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi przez Gminę N. do budżetu państwa w wysokości 148.228,00 zł, oraz w przedmiocie terminu naliczenia odsetek – od dnia 14 lutego 2012 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z oceną przedstawioną przez WSA w Warszawie istotnie w Umowie brak było określenia końca roku budżetowego jako terminu wykorzystania dotacji przez Gminę. Jednakże istniała regulacja dotycząca wykorzystania dotacji w terminie 3 dni od dnia jej otrzymania. Ten termin upływał w dniu 2 stycznia 2012 r. W ocenie Wojewody, burmistrz N. nie przedstawił wystarczających argumentów przemawiających za opóźnieniem terminu zapłaty faktur za remont dróg i dokonaniem tego dopiero w dniu 24 stycznia 2012 r. Zaznaczono, że 30 grudnia 2011 r. oraz 2 stycznia 2012 r. były normalnymi dniami pracy i można było wykonać przelew. Zaś zgodnie z Umową, wykorzystanie dotacji z przekroczeniem określonych w niej terminów powoduje obowiązek jej całkowitego zwrotu. Ponadto zwrócono uwagę, że rozliczenie końcowe zadania oraz dotacji również zostało dokonane z przekroczeniem terminu ustalonego w Umowie. Gmina N. złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. wnosząc o jej uchylenie. Jak podkreśliła Strona, ponieważ, w wiążącej ocenie Sądu, umowa w części określającej termin wykorzystania dotacji z pominięciem zapisu o nieprzekraczalnym terminie 31 grudnia danego roku budżetowego jest wadliwa, żądanie zwrotu dotacji z powodu niewykorzystania jej w terminie wynikającym z tego niezgodnego z prawem postanowienia umownego, nie może mieć miejsca w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych2. W ocenie Strony, rozpatrywana sprawa nie jest sprawą administracyjną lecz cywilną. Minister Finansów decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej dotyczącej określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki w sprawie i w tej części orzekł, że podstawę prawną tej części decyzji powinny stanowić przepisy: art. 53 § i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.); dalej: "O.p." w związku z art. 67 i art. 60 pkt 1 u.f.p., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ przychylił się do zdania wyrażonego w decyzji Wojewody, opartego na spostrzeżeniach zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie sygn. V SA/Wa 1035/13. Wskazał zatem, że w oparciu o te ustalenia w istocie należy stwierdzić, że Umowa była wadliwa, albowiem powinna zawierać określenie terminu wykorzystania dotacji. Jednakże nie można twierdzić, że z tego powodu pozostała część umowy jest również nieważna. Ponadto w umowie były zawarte inne uregulowania dotyczące terminu wykorzystania dotacji w przypadku, gdyby Gmina otrzymała ją w terminie późniejszym niż ustalony pierwotnie. Na okoliczność tą zwrócił uwagę Sąd w swoim uzasadnieniu. Z tych tez uregulowań wynikało, że ostatecznym terminem wykorzystania przez Gminę dotacji był dzień 2 stycznia 2012 r. Natomiast środki z niej pochodzące zostały wydatkowane dopiero w dniu 24 stycznia 2012 r., co w istocie stanowiło podstawę do żądania jej zwrotu. Stąd w tym zakresie Minister uznał decyzje Wojewody za prawidłową. Za konieczną zmianę Minister uznał określenie terminu naliczania odsetek w sprawie. W ustalonym stanie faktycznym, dotacja powinna być zwrócona do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 14 lutego 2012 r., czyli od dnia następującego po dniu 13 lutego 2012 r., tj. dnia otrzymania wezwania [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. W ocenie Ministra ma zastosowanie art. 53 § 4 O.p., zgodnie z którym odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku lub terminu, w którym płatnik lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego. W niniejszej sprawie zwrot niewykorzystanej do dnia 2 stycznia 2012 r. dotacji powinien nastąpić w terminie 15 dni licząc od dnia następującego po dniu 2 stycznia 2012 r., czyli do dnia 17 stycznia 2012 r. Zatem termin naliczenia odsetek w niniejszej sprawie przypada na dzień 18 stycznia 2012 r. Minister Finansów nie dokonał jednak zmiany wskazanego w zaskarżonej decyzji terminu ze względu na wyrażoną w art. 139 k.p.a. zasadę nieorzekania na niekorzyść strony. Gmina N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Finansów, domagając się stwierdzenia jej nieważności, jako wydanej bez podstawy prawnej. W ocenie skarżącej, jej odpowiedzialności za niewykorzystanie dotacji celowej będącej przedmiotem umowy z dnia 14 listopada 2011 r. w zakreślonym w tejże umowie terminie, może rodzić jedynie odpowiedzialność cywilną ex contractu. Koresponduje to z zapisami § 14 umowy wskazującego, iż w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie ma obok ustawy o finansach publicznych również kodeks cywilny, a także § 15 umowy oddającego spory wynikłe na tle realizacji umowy pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego właściwego dla siedziby wojewody, a więc sądu cywilnego, a nie administracyjnego. Jednocześnie wskazano fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 1035/13, w którym Sąd uchylając decyzje obu instancji wskazał na potrzebę wzięcia tego pod uwagę tak w świetle przepisów prawa materialnego jak i "ewentualnie prawa procesowego - przez umorzenie postępowania w trybie art. 105 k.p.a.". W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W tym zakresie mieści się ocena, legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym ustalenie czy decyzja ta odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd związany jest zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku tutejszego sądu z 13 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1035/13. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej Gminy, iż rozpoznawana sprawa nie jest sprawą administracyjną lecz cywilną należy wskazać, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze w powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził braku podstaw do procedowania w sprawie w trybie administracyjnym. W przypadku uznania, że sprawę należy rozpatrzeć w trybie postępowania cywilnego niewątpliwie Sąd stwierdziłby bowiem nieważność zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej. W przywołanym orzeczeniu Sąd zauważył natomiast, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę wskazania przedstawione w wyroku oraz ocenić fakt, iż termin wykorzystania dotacji upłynął dnia 2 stycznia 2012 r., zaś stosownego przelewu dokonano 24 stycznia 2012 r. Sąd orzekł ponadto, że prowadząc postępowanie należy ocenić, czy zawarta w sprawie umowa nie jest sprzeczna z treścią art. 150 pkt 3 u.f.p. przez to, że nie wskazuje terminu wykorzystania dotacji do dnia 31 grudnia 2011 r. Należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 169 ust. 6 u.f.p., w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. W myśl art. 150 pkt 5 u.f.p., dysponent części budżetowej lub dysponent środków, o których mowa w art. 127 ust. 2, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania. Stosownie natomiast do art. 150 pkt 3 u.f.p., termin wykorzystania dotacji nie może być dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego. Ponadto, w świetle § 6 ust. 1 zawartej w sprawie umowy dotacji z dnia 14 listopada 2011 r. jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana została do wykorzystana dotacji, z zastrzeżeniem § 8 ust. 1 umowy, w terminie 14 dni od określonego w § 2 ust. 1, dnia wykonania zadania. Przez wykorzystanie dotacji rozumie się zapłatą za zrealizowane zadanie, na które dotacja jest udzielona. Zgodnie z § 6 ust. 4 umowy jednostka samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od, z zastrzeżeniem § 8 ust. 1, określonego w § 2 ust. 1, dnia wykonania zadania dokona zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji na rachunek bieżący wskazany przez Wojewodę. Stosownie zaś do § 8 ust. 1 umowy, w przypadku nieotrzymania dotacji w terminie do 15 dnia od dnia wykonania zadania, o którym mowa w § 2 ust. 1 jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest do wykorzystania dotacji w terminie 3 dni od dnia wpływu dotacji na jej rachunek bankowy. Mając na względzie powyższe regulacje w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 150 pkt 3 u.f.p. w umowie jednoznacznie winno być określone, że termin wykorzystania dotacji nie może być dłuższy aniżeli 31 grudnia danego roku budżetowego. Tego postanowienia w umowie bezsprzecznie nie zawarto i z tej racji musi zostać uznana za wadliwą. Za wadliwą Sąd uznał zatem umowę dotacyjną w zakresie w jakim pomija bezwzględny zapis zawarty ww. art. 150 pkt 3 u.f.p. Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie na gruncie wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 3 Kodeksu cywilnego, jeżeli nieważnością jest dotknięta tylko część czynności prawnej, czynność pozostaje w mocy co do pozostałych części, chyba że z okoliczności wynika, że bez postanowień dotkniętych nieważnością czynność nie zostałaby dokonana. W pozostałym zakresie zatem umowa jest ważna. Minister Finansów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wywiódł zatem, iż § 6 ust. 4 umowy dotacji z dnia 14 listopada 2011 r. jest zgodny z art. 150 pkt 5 u.f.p., zgodnie z którym umowa dotacji powinna określać termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania. Nie jest przy tym kwestią sporną, że przyznana dotacja w kwocie wskazanej w decyzji Wojewody [...] nie została wykorzystana do dnia 2 stycznia 2011 r., tj. w terminie, w którym, w świetle wiążącej w sprawie oceny Sądu, upłynął termin wykorzystania dotacji. Zgodnie z piśmiennictwem, przez wykorzystanie dotacji rozumieć należy zapłatę za zadania, na które dotacja została udzielona. Po upływie wyznaczonego terminu nie ma podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, bowiem środki publiczne stanowiące dotację celową nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała (L. Lipiec-Warzecha Komentarz do ustawy o finansach publicznych, wyd. ABC 2011). Zgodnie zatem z art. 169 ust. 6 w związku z art. 150 pkt 5 oraz zgodnie z art. 150 pkt 3 (na konieczność oceny zgodności zawartej umowy z tym przepisem zwrócił uwagę Sąd w wiążącym w sprawie wyroku) ustawy o finansach publicznych, organ administracji publicznej zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej w sprawie określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, nie dłuższym niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania (zgodnie z art. 150 pkt 5 ustawy i dodatkowo z uwzględnieniem szczególnych postanowień umowy dotacji celowej w tym zakresie). Stosownie do art. 53 § 4 O.p. odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku łub terminu, w którym płatnik łub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego. W niniejszej sprawie zwrot niewykorzystanej dotacji przypada na dzień 18 stycznia 2012 r. (nie jak wskazano w decyzji Wojewody [...] na dzień 14 lutego 2012 r.). Organ II instancji prawidłowo nie dokonał zatem zmiany wskazanego w zaskarżonej decyzji terminu ze względu na wyrażoną w art. 139 K.p.a. zasadę nieorzekania na niekorzyść strony. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, iż w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a co więcej wpływ istotny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wobec tego skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.