V SA/Wa 3014/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Mleczko-Jabłońska NSA Ewa Wrzesińska-Jóźków Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. A. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Powiatowego Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia (...) czerwca 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych przez W. A. płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: w dniu (...) maja 2012 r. W. A. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r. Decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał W. A. płatności rolnośrodowiskowe za 2012 r. w łącznej kwocie 21.474,30 zł z tytułu wariantu 2.2 – Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) i z tytułu wariantu 6.1 – produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych - w obydwu przypadkach za powierzchnię 15,23 ha. Wobec tego, że decyzja stała się ostateczna, w dniu (...) stycznia 2013 r. przyznane płatności zostały przekazane rolnikowi na wskazany rachunek bankowy. W dniu (...) maja 2013 r. W. A. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r. W trakcie weryfikacji wniosku w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono w dniu (...) czerwca 2013 r. kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że W. A. nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej za 2013r. Decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...)Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił wnioskodawcy przyznania wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu Kierownik wskazał, że zgodnie z § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, nie przysługuje mu pomoc rolnośrodowiskowa w danym roku. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy i nie została przez niego zaskarżona. Zawiadomieniem z dnia (...) marca 2014 r. Kierownik Biura powiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012r. W dniu (...) czerwca 2014 r. Kierownik Biura wydał decyzję nr (...)o ustaleniu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w kwocie 21.474,30 zł szczegółowo wskazując w podstawie prawnej na przepisy mające zastosowanie w sprawie w tym m.in. art. 20, 28 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. Od decyzji tej producent złożył odwołanie, w którym stwierdził, że w toku kontroli nie był pytany o prowadzenie rejestru za 2013 r., który w istocie prowadził. Brakujące strony rejestru za 2013 r. przechowywał w innej teczce w związku z inną kontrolą i kłopotami z jednostką certyfikującą. Wskazał, że w związku z przejściem do innej jednostki certyfikującej miała miejsce w jego gospodarstwie kontrola w trakcie, której okazał kontrolującym strony rejestru za 2013 r., na których złożyli oni swoje podpisy. Jako dowód załączył do odwołania kserokopie stron rejestru, protokołu kontroli z 19 października 2014 r. i zaświadczenia jednostki certyfikującej z 19 września 2014 r., o tym, że gospodarstwo jego objęte jest planem kontroli za 2013 r. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez stronę odwołania od powyższej decyzji Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia (...) września 2014 r. utrzymał ją w mocy. Dyrektor Oddziału po ustaleniu stanu faktycznego sprawy i akceptacji powołanej podstawy prawnej decyzji I instancji, odwołał się w swojej decyzji w szczególności do wskazanych w jej uzasadnieniu przepisów prawa. Dyrektor odnosząc się m.in. do treści art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, § 2 ust. 1 pkt 3, § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", § 5 ust.3, § 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich wskazał, że rolnik zobowiązał się do realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego. Wobec tego, że za 2013 r. dopuścił się uchybienia w związku, z którym nie otrzymał płatności, zobowiązany był do zwrotu otrzymanej płatności za 2012 r. W ocenie Dyrektora rolnik, który był obecny w czasie kontroli dokonywanej w jego gospodarstwie 18 czerwca 2014 r., i nie złożył żadnych zastrzeżeń do zapisów kontrolujących, jak również do raportu z kontroli, zgodził się z dokonanymi ustaleniami. Stały się one następnie podstawą ostatecznej decyzji dotyczącej odmowy przyznania mu płatności za 2013 r. Dyrektor stwierdził w związku z tym, że wyjaśnienia rolnika wynikające z odwołania oraz złożone dokumenty, nie mogą zostać uwzględnione zwłaszcza, że dokumenty noszą późniejszą datę. Dyrektor wskazał również, że w sprawie brak jest możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia sankcji z racji tej, że nie zachodzą przesłanki określone w treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Od decyzji tej pełnomocnik strony złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze wniósł o stwierdzenie: 1. nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa poprzez: uznanie, że w sprawie nie ma zastosowania przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (C.o. 2013 r. poz. 361), a. przyjęcie, że zobowiązanie złożone przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności za rok 2012 do prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowych w gospodarstwie rolnym (str.4/4 pkt 5), jest tożsame z zobowiązaniem realizacji 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a tym samym przyjęcie, że nieprzedstawienie w czasie kontroli prowadzonej przez ARiMR w dniu 27 sierpnia 2013 r. rejestru działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie rolnym za 2013 r. powoduje konieczność zwrotu świadczenia otrzymanego na podstawie decyzji z dnia 6 grudnia 2012 r. w łącznej kwocie 21.474,30 zł pomimo, że w roku 2012 skarżący prowadził rejestr działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie rolnym za rok 2012, b. uznanie, że w sprawie ma zastosowanie wprost przepis art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (Dz.Urz. UE nr L 25 str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.), tym samym na skarżącym, który nie przedstawił kontrolerom rejestru działalności rejestru działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie rolnym za rok 2013, spoczywa obowiązek zwrotu pomocy przyznanej za 2012, mimo, że za rok 2012 rejestr taki przedstawił, wbrew interpretacji tego przepisu art. 18 ust. 1 przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w korespondencji z Prezesem Krajowej Rady Izb Rolniczych wyraźnie stwierdza, że szczegółowe zasady stosowania tego przepisu zostały uregulowane w przepisach § 38 i 39 rozporządzenia z 2013 r. 2. uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: naruszenie przepisów art. 7, 8 i 9 kpa poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji faktu, że skarżący przedstawił w czasie kontroli 28 czerwca 2013 r. rejestr działalności rolnośrodowiskowej, interpretację przepisu art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z pominięciem treści § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", co powoduje utratę zaufania obywatela do organów państwa, naruszenie przepisów prawa, to jest § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 13 marca 2013 r. przewiduje jedynie odmowę przyznania płatności za rok, w którym nie jest prowadzony rejestr działalności rolnośrodowiskowej, natomiast przepis ten tak jak i § 39 tego rozporządzenia, nie przewiduje obowiązku zwrotu dotychczas wypłaconych płatności za wcześniejsze lata. Przepisy te stanowią dostosowanie przepisów krajowych do przepisów unijnych a konkretnie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji 65/2011. Potwierdza to stanowisko Ministra Rolnictwa wyrażone w piśmie z (...) lipca 2013 r. (załączone do skargi). Tym samym zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają obowiązujące przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu zarówno zarzuty dotyczące nieważności zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, jak również naruszenia przepisów wskazanych w skardze, które miałyby prowadzić do jej uchylenia są nietrafne. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest ocena, czy organy prawidłowo uznały, że po stronie rolnika istnieje obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za 2012. Jest bezsporne, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia (...) stycznia 2014 r. odmawiająca przyznania Waldemarowi Antosikowi płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r., której podstawą prawną były wskazane w niej przepisy prawa, w tym § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" ( Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Treść § 38 ust. 8 powyższego rozporządzenia stanowi, że jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku. Treść § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowi zaś, że rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego. Okoliczność braku przedstawienia przez rolnika w toku kontroli na miejscu rejestru działalności rolnośrodowiskowej za 2013 r., została uznana za bezsporną i stała się podstawą wydania decyzji z 28 stycznia 2014r. Tym samym więc, wszelkie kwestie związane z jego prowadzeniem i okolicznościami, które były według rolnika przyczyną jego nieprzedstawienia, powinny były być wyjaśniane w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r. np. w ramach wyjaśnień do protokołu, zastrzeżeń do raportu z kontroli, w odwołaniu, w związku z czym wyjaśnienia składane na tę okoliczność w toku przedmiotowej sprawy, nie mogą odnieść pożądanego skutku. Zarówno organy jak i Sąd muszą brać pod uwagę decyzję z 28 stycznia 2014 r. jako wiążącą i nie mogą w związku z tym oceniać zasadności zastosowania przez organ § 38 ust.8 rozporządzenia, a w toku obecnego postępowania, mają za zadanie jedynie ocenić, czy treść tej decyzji ma znaczenie dla przedmiotowego postępowania. W związku z tym faktem należy uznać, że powoływanie przez organy w decyzjach, w tym w zaskarżonej, treści § 38 ust. 8 ma znaczenie jednie informacyjne, przypominające przyczyny odmowy przyznania płatności za 2013 r. i skutku tej okoliczności dla treści decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności. Brak jest w związku z tym możliwości uznania zarzutu, że w zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia treści § 38 ust. 8 rozporządzenia jak również treści art. 7, 8, 9 kpa poprzez pominięcie przy jej wydaniu okoliczności, że rolnik przedstawił w toku kontroli w dniu (...) czerwca 2013 r. rejestr działalności rolnośrodowiskowej ponieważ rolnik, co wynika z protokołu i co jest niesporne, przedstawił jedynie rejestr za 2012 r. Brak jest również podstaw do uznania za zasadny argumentu skargi, dotyczącego zdaniem skarżącego tego, że organ uznaje, że zobowiązanie złożone przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności za 2012 r. do prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, jest równoznaczne z zobowiązaniem realizacji 5 letniego zobowiązania środowiskowego, a zatem brak przedstawienia rejestru za rok 2013 rodzi skutki w postaci obowiązku zwrotu płatności za 2012 r., w którym taki rejestr był prowadzony. Odnosząc się do stanowiska strony w tym zakresie należy wskazać, że organ w kwestionowanym przez stronę zapisie zaskarżonej decyzji wyjaśnił jedynie, że strona składając w maju 2012 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych zobowiązała się do realizacji 5-letniego programu, o którym mowa w § 2 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. (obowiązującego w owym czasie ), co jest równoznaczne z przyjęciem przez rolnika obowiązku prowadzenia tej działalności, na zadeklarowanych gruntach, w ramach wybranych pakietów i przy spełnianiu ponadpodstawowych wymogów gospodarowania przewidzianych stosownymi przepisami. Stwierdzenie organu wskazywało zatem, że przystąpienie do realizacji programu wiąże się z koniecznością dotrzymania koniecznych wymogów. Stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe i pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Obowiązek prowadzenia rejestru o jakim jest mowa w treści § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 13 marca 2013 r. (poprzednio również w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z 26 lutego 2009 r.) dotyczy całego 5 letniego okresu realizacji programu rolnośrodowiskowego przez rolnika, a brak dotrzymania tego obowiązku powoduje skutek w postaci odmowy przyznania płatności. Uchybienie to ma jednak również skutek dla oceny, że wcześniej przyznana płatność (w tym wypadku za 2012 r.), mimo istnienia uprzednio warunków do jej przyznania, staje się nienależna. Należy bowiem zgodzić się z organem, że w sprawie zachodzi podstawa do zastosowania m.in. treści art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (Dz.Urz. UE nr L 25 str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.)ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Treść tego przepisu stanowi, m.in. że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zgodnie natomiast z zapisem art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Wykonaniem zapisu przedstawionego w art. 18 ust. 1 rozporządzenia stały się zapisy krajowego rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 13 marca 2013 r. tj. zapisy § 38 i § 39. Treść § 39 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Należy stwierdzić, że art. 18 ust. 1 akapit drugi stanowi podstawę do nakazania zwrotu płatności w odniesieniu do programów wieloletnich udzielonych za lata wcześniejsze, przy czym § 39 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. wskazuje na konieczność zwrotu płatności, w tym w określonych przypadkach jej części oraz określa w jakich przypadkach nie nakazuje się zwrotu wypłaconych płatności. W przypadku skarżącego należy stwierdzić, że nie dopełnił on warunku, od którego zależała płatność za dany rok w postaci prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, co skutkowało odmową przyznania płatności za 2013 r. i spowodowało konieczność wydania decyzji o zwrocie płatności za 2012 r. jako nienależnie wypłaconej. Obowiązkowi zwrotu płatności zdaniem Sądu nie przeczy treść pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2013 r., dołączonego do skargi ( odnoszącego się do treści przepisów rozporządzenia rolno środowiskowego z 2013 r. i art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, która co do zasady nie jest wiążąca, tym niemniej, jego treść jest odczytywana przez Sąd jako nie potwierdzająca stanowiska skarżącego, co do braku podstaw do żądania zwrotu płatności za 2012 r. Obowiązku zwrotu nienależnie wypłaconej pomocy lub pomocy technicznej dotyczy również treść art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2014 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW ( Dz. U.64 poz. 427 ze zm.), który stanowi w ust. 1, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Nadto w myśl ust. 2 tego artykułu pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc: 1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem; 2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; 3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji; 4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej. W treści ustępu 4 tego przepisu wskazano także, że zwrotu nie dokonuje się w przypadku wystąpienia siły wyższej, lecz w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca wobec nie wskazywania na takie okoliczności przez stronę. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że nie zachodzi możliwość przypisania błędu organowi w związku z dokonaną płatnością za 2012 r. zatem nie wchodzi w grę możliwość odstąpienia od obowiązku żądania zwrotu tej płatności na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Mając powyższe okoliczności na względzie i uznając, że decyzja jest prawidłowa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.