V SA/Wa 3017/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant: st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... października 2012 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza na rzecz L. G. od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Po rozpatrzeniu odwołania L. G. od decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji i Rolnictwa w K. nr ... z dnia ... sierpnia 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji nr ... z dnia ... grudnia 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. Prezes ARiMR decyzją z dnia ... listopada 2012 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu ... maja 2010 r. L. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w D. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w którym zadeklarował działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o nr – ... (woj. ..., powiat ..., gm. ..., obręb ...). W dniu ... sierpnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. wystosował do L. G. wezwanie nr ... do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe strona złożyła korektę wniosku z której wynika, że działka ewidencyjna o numerze ... została podzielona na działki ewidencyjne oznaczone numerami ... W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. wydał w dniu ... grudnia 2010 r. decyzję nr ... w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. W dniu ... sierpnia 2012 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji a następnie wydał decyzję nr ... o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji. Uznając trafność tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie którego nieważność stwierdzono zostało wydane w warunkach przewidzianych w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Następnie podniósł, iż ustalenie czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z treścią art.28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontroli administracyjnej, która stosownie do treści art.28 ust.1 lit. c tego rozporządzenia dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikuje kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich, tzn. polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym szczególnie polega na porównaniu powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowalną do płatności. Zgodnie z ww. przepisem płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowalny obszar. W przypadku wykrycia jakiejkolwiek niezgodności dotyczącej powierzchni deklarowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych a wartością wyznaczonego maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyjaśnić stwierdzone nieprawidłowości stosownie do art. 3 ust.2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 Kpa. Organ odwoławczy przypomniał, że decyzją nr ... z dnia ... sierpnia 2012 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. nr ... z dnia ... grudnia 2010 r. na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., czyli ze względu na wydanie ww. decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem prawa, a nadto że w uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że wydanie (przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D.) ww. decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art.7 ust.1a, art.3 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 28 ust.1 lit.c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 77 §1 K.p.a. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził bowiem, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. przyznał L. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na działkach ewidencyjnych o numerach ... Podkreślono również , że organ I instancji błędnie wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r. do działek rolnych o numerach ..., bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tych działkach ewidencyjnych. Niezależnie jednak od powyższego zauważono, iż organ I instancji nie wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. w decyzji nr ... z dnia ... grudnia 2010 r. nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) również na działkach ewidencyjnych numer ... W związku z tym wyjaśniono że L. G. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej: - nr ... wynoszącą ... ha i otrzymał płatność do powierzchni .. ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi ... ha, - nr ... wynoszącą ... ha ,otrzymał płatność do powierzchni ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi ... ha, - nr ... wynoszącą ... ha otrzymał płatność do powierzchni ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi ... ha, - nr ...wynoszącą ... ha otrzymał płatność do powierzchni ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi ... ha, - nr ... wynoszącą ... ha otrzymał płatność do powierzchni ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi ... ha, - nr ... wynoszącą ... ha otrzymał płatność do powierzchni ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi ... ha, - nr ... wynoszącą ... ha otrzymał płatność do powierzchni ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi ... ha, W związku z powyższym stwierdzono, iż – w ocenie Prezesa ARiMR – decyzja nr ... z dnia ... grudnia 2010 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 §1 K.p.a., bowiem przyznając L. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 do ww. powierzchni na działkach ewidencyjnych nr ..., ..., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowalnej do płatności na ww. działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit.c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Tym samym Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji na podstawie art.156 §1 pkt 2 K.p.a. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył L. G.. Autor skargi nie sformułował zarzutów naruszenia konkretnych przepisów obowiązującego prawa, podkreślił jednak, iż jego wniosek o przyznanie płatności był weryfikowany przez organ także gdy chodzi o określenie powierzchni gruntów uprawnionych do płatności. Z tego względu brak jest podstaw aby podważać trafność decyzji przyznającej te płatności zwłaszcza, iż argumentacja organów obu instancji nie jest w tej materii identyczna i nie przekonuje. Skarżący jest zdania, iż przy wydaniu decyzji z dnia ... grudnia 2010 r. (przez kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D.) nie doszło do naruszenia przepisu art.156 §1 pkt 2 K.p.a. jak sugerują to organy ARiMR. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Wniesienie skargi i to niezależnie od jej treści skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią z mocy decyzji organu I instancji. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 156 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 kpa jest m.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1/ naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2/ charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3/ przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem sądu decyzja której nieważność stwierdzono a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. z dnia .... grudnia 2010 r. nr ... nie była również dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim przypomnieć należy, że jej wydanie zostało poprzedzone wezwaniem rolnika do złożenia wyjaśnień oraz korektą wniosku jak i kontrolą administracyjną w wyniku której stwierdzono powierzchnię kwalifikowalną do jednolitej płatności obszarowej. Do takiej też powierzchni przyznana została płatność. Co istotne organ powierzchnię tę ustalił w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. na co sam wskazuje w uzasadnieniu w/w. decyzji. Charakterystyczne jest również to, że podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana zaledwie o ... ha. Różnica ta dotyczyła dwóch działek oznaczonych literami A i B. Ową różnicę uwzględniono przy wyliczeniu płatności do której skarżący był zdaniem organu uprawniony. Powyższe oznacza, iż skarżący miał uzasadnione podstawy uznać, iż decyzja mocą której przyznano mu płatność jest decyzją prawidłową, wszak wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania w toku którego dokonano m.in. weryfikacji powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. W ocenie sądu obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów i zatrudnianych przez nie pracowników. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada, o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowymi uchybieniami. Zresztą uchybienia te nie są tak jednoznaczne i oczywiste dla samych organów orzekających w przedmiotowej sprawie. Świadczy o tym porównanie uzasadnień rozstrzygnięć podjętych w obu instancjach. Otóż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), że Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wskazał, iż organ w decyzji której nieważność stwierdzono nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) również na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami ... Podkreślił również, że organ I instancji błędnie wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (na rok 2010) do działek rolnych oznaczonych numerami ... bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tychże działkach. Za uznaniem, iż przy wydaniu decyzji której nieważność stwierdzono doszło do rażącego naruszenia prawa nie przemawiają również racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje ta decyzja. Różnice między powierzchnią, którą przyjęto jako kwalifikującą się do płatności a tą która, zdaniem organu odwoławczego, powinna być przyjęta jest niewielka. To zaś oznacza, że kwota ewentualnych "nowych" płatności przyznanych skarżącemu (przy założeniu, że doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ... grudnia 2010 r.) nie różniłaby się znacząco od kwoty dotychczas przyznanej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić powyższe. Podstawą wyroku jest art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.